基于人民銀行履職成本的預(yù)算管理體制探討

　　【摘　要】 2006年人民銀行開始執(zhí)行部門預(yù)算管理體制，部門預(yù)算在加強人民銀行預(yù)算資金管理，提高資金使用效益方面起了很大的推動作用。但人民銀行作為一個特殊的管理機構(gòu)，無論是自身性質(zhì)還是履行職責(zé)都有其特殊性。因此，部門預(yù)算并沒有完全適應(yīng)人民銀行履職的需要。文章在分析人民銀行執(zhí)行當(dāng)前部門預(yù)算遇到的問題和自身特殊性的基礎(chǔ)上，提出了依據(jù)人民銀行的履職成本，采用部門預(yù)算與獨立的財務(wù)預(yù)算相結(jié)合的綜合預(yù)算管理體制。
　　【關(guān)鍵詞】 人民銀行； 履職成本； 預(yù)算管理
　　一、人民銀行執(zhí)行當(dāng)前部門預(yù)算時存在的問題
　　（一）部門預(yù)算不利于人民銀行統(tǒng)籌安排全年預(yù)算資金
　　由于預(yù)算指標(biāo)最終批復(fù)時間晚，一般在當(dāng)年五六月份才能得到當(dāng)年預(yù)算的批復(fù)數(shù)，而各級人民銀行的費用支出卻是隨著工作的開展從年初就開始發(fā)生，從而導(dǎo)致下級行上半年前5—6個月出現(xiàn)“真空期”。為了確保全年費用開支控制在指標(biāo)之內(nèi)，按照文件規(guī)定，除利息支出和業(yè)務(wù)支出外，其他各項費用支出一般按照上年度相應(yīng)費用支出的80%控制。因此，大額支出一般都在下半年列支，從而造成集中入賬的問題，特別是第四季度的集中入賬更為明顯，極易造成費用支出前緊后松、年末突擊花錢的現(xiàn)象，不能統(tǒng)籌安排全年的預(yù)算資金，賬務(wù)處理的時效性也得不到體現(xiàn)。
　　（二）部分部門預(yù)算賬戶設(shè)置不合理
　　財政部為了規(guī)范人民銀行部門預(yù)算管理工作，從2007年起，將費用預(yù)算科目分為“基本支出”和“項目支出”兩類，參照其他行政單位部門預(yù)算賬戶設(shè)置了人民銀行財務(wù)賬戶，但是沒有充分考慮人民銀行自身業(yè)務(wù)的特殊性，因此導(dǎo)致存在以下問題：一是部分支出內(nèi)容沒有相應(yīng)的預(yù)算賬戶。如，人民銀行為了維護(hù)金融穩(wěn)定開展調(diào)研所發(fā)生的調(diào)研費用就沒有相應(yīng)的科目設(shè)置，只能在“公用經(jīng)費支出——勞務(wù)費”中列支；又如，人民銀行新增的反洗錢職能，在部門預(yù)算時并沒有安排反洗錢工作產(chǎn)生的相關(guān)費用科目，目前只能在“反假貨幣經(jīng)費”中列支，不能直觀地反映反洗錢工作的成本。二是部分預(yù)算賬戶歸屬不妥當(dāng)。部分經(jīng)常性支出科目歸屬為項目支出不盡合理，如：貨幣發(fā)行費、電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費等，理應(yīng)屬于常規(guī)性的、維持業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)必不可少的支出，將其列入項目支出大大降低了預(yù)算的可操作性。
　　（三）部門預(yù)算編制與預(yù)算批復(fù)內(nèi)容“脫節(jié)”
　　人民銀行預(yù)算編制時對于項目支出要嚴(yán)格按照各個項目進(jìn)行編報，但最終批復(fù)下來的指標(biāo)卻是按照各個賬戶批復(fù)，沒有具體到某個項目。因此，在實際執(zhí)行過程中，該賬戶預(yù)算批復(fù)數(shù)難以與事先申報的項目需求相匹配，很可能造成某些項目無法全面完成，同時導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中無法根據(jù)項目進(jìn)行監(jiān)管。
　　（四）部門預(yù)算導(dǎo)致人員費用預(yù)算批復(fù)指標(biāo)不能滿足工資計劃需要
　　人員費用預(yù)算指標(biāo)和工資計劃分別由財務(wù)部門、人事部門編制下達(dá)，近幾年由于批復(fù)的人員費用預(yù)算指標(biāo)總量遠(yuǎn)小于按照人事勞資規(guī)定列支的職工工資、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌、住房公積金等人員費用實際需要數(shù)額，造成工資計劃無法完成等問題。
　　（五）部門預(yù)算導(dǎo)致離退休人員擠占在職人員費用
　　財政部按照對“一行三會”基本支出定額趨同的標(biāo)準(zhǔn)測算人民銀行人員經(jīng)費，但由于人民銀行實行行業(yè)養(yǎng)老統(tǒng)籌模式，離退休人員未參加地方養(yǎng)老醫(yī)療統(tǒng)籌保障制度，且近幾年人員結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，離退休人員數(shù)量增長較快，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致離退休人員的醫(yī)療費和津補貼等支出嚴(yán)重占用在職職工醫(yī)療費等生活補助經(jīng)費。
　　二、人民銀行特殊性分析
　　（一）人民銀行職能定位的特殊性
　　人民銀行作為我國的中央銀行，即是金融市場的參與者，又是金融市場的管理者，這樣的雙重身份限定了人民銀行“尷尬”的單位性質(zhì)。從履行央行職責(zé)和開展業(yè)務(wù)活動的特點看，人民銀行既是制定49e6cf15a548d20b0addfd53ea3e82ed5041f50474c37570352b7234a0d61106和實施貨幣政策、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行的宏觀管理部門，又是為其他金融機構(gòu)和政府部門提供金融服務(wù)的特殊金融機構(gòu)，具有行政管理和金融服務(wù)雙重屬性。其成本支出方面既有經(jīng)費性質(zhì)的開支，也有經(jīng)營業(yè)務(wù)性支出；即使在經(jīng)費開支方面，其內(nèi)容和特點也與其他政府機構(gòu)不同，除有行政管理費用外，更有因履行央行職責(zé)、為金融機構(gòu)和社會提供金融服務(wù)所必需的大量特殊費用支出，這些支出具有高度的不確定性。
　　（二）人民銀行履行職責(zé)的特殊性
　　2003年《中國人民銀行法》賦予了人民銀行執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)三項重要職責(zé)。因此，人民銀行系統(tǒng)既有對宏觀貨幣政策的調(diào)控所采取的再貸款、再貼現(xiàn)、貨幣金銀和外匯等經(jīng)營業(yè)務(wù)，又有為維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)進(jìn)行的反洗錢、賬戶管理、支付結(jié)算、社會征信等行政服務(wù)職能。但是，當(dāng)前人民銀行部門預(yù)算管理體制并不能夠完全適應(yīng)人民銀行職能定位的需要。
　　1.人民銀行作為國家宏觀調(diào)控的重要部門之一，其采用的貨幣政策需根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不斷調(diào)整，作為執(zhí)行貨幣政策重要手段的再貸款、再貼現(xiàn)及外匯買賣等具有很強的政策性，由此產(chǎn)生的經(jīng)營性支出具有不可測性和不可控性，不適合采用部門預(yù)算。
　　2.人民銀行新增的金融穩(wěn)定職能要求人民銀行進(jìn)行反洗錢監(jiān)測、檢查以及金融調(diào)查研究。人民銀行在履行反洗錢及金融調(diào)研的職責(zé)過程中，其監(jiān)測系統(tǒng)的建立和完善、數(shù)據(jù)信息的獲取、向社會廣泛宣傳等都需要人民銀行投入大量的財務(wù)資金支持。在執(zhí)行部門預(yù)算過程中，由于對新職能、新業(yè)務(wù)的各項費用指標(biāo)限制，在一定程度上影響了新增職能的履行。
　　3.人民銀行作為全國金融支付系統(tǒng)的“橋梁”承擔(dān)著支付清算的重要職責(zé)。近幾年，隨著大、小額支付系統(tǒng)的開通以及網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)的運行，在提供高速、方便、快捷支付方式的同時，人民銀行各項費用開支也在不斷增加。同時，個人征信系統(tǒng)、人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)等的相繼開通運行和不斷升級，使我國現(xiàn)代化的支付結(jié)算體系建設(shè)得到了快速發(fā)展；國庫部門TBS系統(tǒng)的升級和財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的運行，也使央行經(jīng)理國庫職能得到進(jìn)一步增強。履職手段的不斷改進(jìn)和提高，需要財務(wù)開支的相應(yīng)增加，必須以強有力的財務(wù)支撐才能確保人民銀行職能的不斷履行，但當(dāng)前的部門預(yù)算束縛了人民銀行各項改革的順利開展。特別是對于基層央行來說，由于電子化建設(shè)步伐的加快，各大系統(tǒng)紛紛上線，各項系統(tǒng)的升級和維護(hù)都需要投入大量的資金，由于經(jīng)費指標(biāo)的限制，使得各項必須的支出沒有足額的指標(biāo)予以保障，嚴(yán)重影響了人民銀行履職能力。
　　三、綜合預(yù)算管理體制的構(gòu)想
　　由于人民銀行履行職責(zé)的復(fù)雜性，不應(yīng)不加區(qū)分地將這些職能所需的費用全部納入部門預(yù)算的范圍，而應(yīng)根據(jù)人民銀行履行職責(zé)的需要，將其履職成本進(jìn)行合理劃分，依據(jù)不同的履職成本采用不同的預(yù)算管理模式。
　　（一）人民銀行履職成本分析
　　人民銀行作為政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行，在履職過程中會發(fā)生大量的成本。依據(jù)人民銀行的職責(zé)，其履職成本大致可以分為三類：一是人民銀行在進(jìn)行宏觀調(diào)控、執(zhí)行貨幣政策過程中發(fā)生的經(jīng)營成本，如：進(jìn)行再貸款、再貼現(xiàn)、公開市場操作中產(chǎn)生大量經(jīng)營成本，這些成本支出主要是依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢而定，因此這些成本具有不可測、不可控和不確定性。二是人民銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定，提供金融服務(wù)過程中發(fā)生的業(yè)務(wù)成本，如：在履行貨幣發(fā)行、維護(hù)支付清算系統(tǒng)運行、經(jīng)理國庫、社會征信等職責(zé)過程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本，這些成本的發(fā)生也是不可預(yù)測的，主要是根據(jù)經(jīng)營管理的需要而定，因此必須有充足的資金予以滿足。三是人民銀行在履行監(jiān)管服務(wù)職責(zé)過程中發(fā)生的管BYayxzCXoio14Z/zS3xdJSOo8QMYsa5ymvm5/M6h0OY=理成本，人民銀行作為金融系統(tǒng)的重要監(jiān)管者之一，具有行政管理職責(zé)，如：人民銀行進(jìn)行賬戶管理、反假貨幣調(diào)查等；同時，在人民銀行內(nèi)部各種行政性科室發(fā)生的成本也應(yīng)納入管理成本范疇，如：內(nèi)審、人事、辦公室、紀(jì)檢等。
　　對于人民銀行不同性質(zhì)的履職成本應(yīng)采取不同的預(yù)算方式。經(jīng)營成本屬于經(jīng)營業(yè)務(wù)性支出，有相應(yīng)的收入與之對應(yīng)，因此不具有預(yù)算的必要性，可以據(jù)實列支，收支相抵；管理成本具有可控性和可測性，能夠較好地進(jìn)行預(yù)算控制，適合部門預(yù)算管理，應(yīng)繼續(xù)實行部門預(yù)算，采取“二上二下”審批方法；而業(yè)務(wù)成本同管理成本相比，可控性和可預(yù)測性較差，支出往往波動性強，預(yù)算編制難度很大，與實際發(fā)生數(shù)極易產(chǎn)生較大偏差，應(yīng)采取較為彈性的獨立的財務(wù)預(yù)算方式，即支出據(jù)實列支，每年年底報財政部核準(zhǔn)。
　　（二）綜合預(yù)算管理模式的可行性分析
　　1.業(yè)務(wù)成本實行獨立財務(wù)預(yù)算符合國際慣例。從國際上看，各國中央銀行都是采用獨立的預(yù)算管理體制，獨立性是中央銀行預(yù)算管理制度的突出特點。例如：美國、德國等發(fā)達(dá)國家均實行獨立的預(yù)算管理體制，這些發(fā)達(dá)國家中央銀行通過多年在預(yù)算管理方面所積累的成功經(jīng)驗，為我們提供了有益的啟示和借鑒。結(jié)合中國國情，有條件地部分采用獨立的預(yù)算管理體制應(yīng)是較好選擇。
　　2.執(zhí)行綜合預(yù)算管理模式有資金保障。人民銀行在依法履行宏觀調(diào)控、維護(hù)金融穩(wěn)定和開展金融服務(wù)過程中，可以產(chǎn)生大量的利息和業(yè)務(wù)收支，根據(jù)《中國人民銀行法》的規(guī)定，年度終了人民銀行收支相抵后產(chǎn)生的利潤，在提取總準(zhǔn)備金后上交中央財政。執(zhí)行綜合預(yù)算管理模式后，據(jù)實列支的經(jīng)財政部核準(zhǔn)的非部門預(yù)算開支部分可以通過提取總準(zhǔn)備金后的利潤解決，不會對年初經(jīng)全國人大批復(fù)的年度中央部門預(yù)算產(chǎn)生影響。
　　3.獨立的財務(wù)預(yù)算開支部分受到雙重控制。一是獨立的財務(wù)預(yù)算開支部分在年終決算時必須經(jīng)財政部核準(zhǔn)，列支數(shù)額是經(jīng)財政部控制的，只不過實行獨立的預(yù)算部分是事后控制，而非像部門預(yù)算進(jìn)行事前指標(biāo)控制。二是多年來人民銀行實行“四嚴(yán)”的財務(wù)管理方針，已形成了嚴(yán)格的財務(wù)管理內(nèi)控機制，制定了完善的財務(wù)管理制度，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)，嚴(yán)格遵守財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格規(guī)范財務(wù)行為；制定了規(guī)范的財務(wù)操作規(guī)程，開發(fā)了專門的“財務(wù)綜合管理系統(tǒng)”。因此獨立的財務(wù)預(yù)算開支部分在人民銀行內(nèi)部也能得到很好的控制。
　　（三）綜合預(yù)算管理模式的意義
　　1.采用綜合預(yù)算管理模式可以進(jìn)一步提高人民銀行的履職能力。由于部門預(yù)算具有剛性約束，在預(yù)算指標(biāo)寬松時，往往會在年底出現(xiàn)調(diào)賬和錯列賬戶現(xiàn)象；在預(yù)算指標(biāo)緊張時，往往開展業(yè)務(wù)縮手縮腳，影響了人民銀行的工作創(chuàng)新和金融服務(wù)水平，制約員工工作的積極性。綜合預(yù)算管理模式能夠在控制一般費用支出的同時，對于人民銀行特殊業(yè)務(wù)支出采用據(jù)實列支的處理方式，可以保障業(yè)務(wù)開展的資金需要，充分調(diào)動各業(yè)務(wù)部門開展各項業(yè)務(wù)的積極性，從而能夠更好地履行人民銀行職責(zé)，更好地服務(wù)于社會。
　　2.采用綜合預(yù)算管理模式可以進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)預(yù)算執(zhí)行和管理。由于將具有不確定性的業(yè)務(wù)支出從公用經(jīng)費支出和項目支出分離出去據(jù)實列支，人民銀行僅對其余相對穩(wěn)定、可以預(yù)測的開支項目編制部門預(yù)算，使得人民銀行部門預(yù)算更加規(guī)范和準(zhǔn)確，避免了預(yù)算指標(biāo)與實際需求相脫節(jié)，進(jìn)一步規(guī)范了財務(wù)預(yù)算管理，提高了資金使用效益。●
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