淺談環境審計新領域

　　【摘　要】 文章借鑒最高審計機構國際組織（INTOSAI）環境審計工作組發布的《生物多樣化審計指南》，綜合分析世界各國生物多樣化的管理現狀。在了解我國生物多樣化及管理現狀的基礎上，對我國審計機關開展生物多樣化管理審計實施框架提出意見和建議，以使生物多樣化和生態平衡能得到更好的保護。
　　【關鍵詞】 環境保護； 生物多樣化保護； 生物多樣化管理； 生物多樣化審計
　　生物多樣化指的是生物及其與環境形成的生態復合體以及與此相關的各種生態過程的總和。生物多樣化審計是指審計機關、內部審計機構和注冊會計師，對政府和企事業單位的生物多樣化管理政策、生物多樣化管理系統以及經濟活動對環境的影響進行監督、鑒證和評價，使之達到管理有效、控制得當，符合可持續發展要求并保持生態平衡的審計活動。
　　一、實施生物多樣化審計的必要性
　　（一）生物多樣化是人類更好生活的要求
　　地球上的生命依存于自然，人類需要從自然的多樣化中得到資源，如水資源和食物資源。同時，自然為人類提供了經濟機遇。保護生物多樣化就是保護我們每一個人的利益，生物多樣化的消失最終將導致人類的消失。
　　（二）生物多樣化審計是實現可持續發展的要求
　　可持續發展是指既滿足當代人需要的同時又不損及后代人滿足他們發展自身需要能力的發展。可持續發展是我國在社會主義初級階段的重要戰略決策。生物多樣化審計關系到中國的生存與發展。中國是世界上人口最多、人均資源占有量低的國家，對生物多樣化具有很強的依賴性。同時，中國是近年來經濟發展速度最快的國家之一，這在很大程度上加劇了人口對環境特別是生物多樣化的壓力。如果不立即采取有效措施遏制這種惡化的態勢，中國的可持續發展是不可能實現的，甚至會威脅到世界的發展與安全。
　　（三）生物多樣化審計是建設和諧社會的要求
　　建設環境友好型社會是建設和諧社會的重要途徑之一，環境是一個既有聯系又相互獨立的系統，任何對環境的一個部分有影響的事物都會影響整個環境和其他生物的多樣化。生物多樣化審計的開展，有利于有關部門更好地實施生物多樣化管理，達到人類和自然和諧相處的效果，進而促進和諧社會的發展。
　　二、我國生物多樣化及現狀
　　（一）生物多樣化的現狀
　　1.我國生物多樣化的特點
　　我國幅員遼闊，自然條件復雜多樣，從而孕育了極其豐富的物種和多種多樣的生態系統。與其他國家相比，我國生物多樣性主要有四方面的特點：物種豐富；特有的和古老的物種多；經濟物種豐富；生態系統多種多樣。
　　2.目前生物多樣化面臨的威脅主要有五種
　　（1）棲息地的改變、消失和毀滅。研究披露，城市化、森林退化和農業擴張嚴重地加速了棲息地的消失。由于土地使用方式的變化和棲息地的破壞，使得海洋和海岸生態系統已經退化或改變。大規模的棲息地由于自然原因、公路建設和其他人類活動而分化成小區域，使得受隔離物種繁殖困難，因而無法自然地傳承下去，這也使得棲息地的質量退化。陸地內水生態系統會被大壩、水庫、引水、排水、運河和洪水控制系統人為的改變或破壞。
　　（2）外來侵略物種（生物侵略）。引進的外來物種是指由人類活動故意或者無意引起的動物、植物和微生物從它們原來的分布地點被引到外地。外來入侵物種可導致：本地動物和植物感染病毒和犧牲；改變當地的棲息地，使得本地生物不能生存；比本地物種繁殖的速度快，通過侵占本地物種的生存空間，搶奪它們的食物來將他們驅出棲息地。專家們指出，外來入侵物種是導致生物多樣化消失的第二大原因，它們將導致本地生物的滅絕。
　　（3）過度開采。隨著人口數量突破60億，對空間和食物的要求不斷提高，傳統的開采自然資源的方法正在被新的技術代替，導致了資源的過度開采。另外，非法的資源開采，如非法的伐木、捕魚和偷獵，也給環境及其生態系統造成新的負擔。
　　（4）污染和富營養化。污染物直接或間接影響著物種的健康，污染物隨著水和空氣飄離得很遠。過渡的營養化對生態系統的營養圈、功能、物種帶來負面的影響，那些對營養水平要求比較低的物種會受到傷害。超營養作用、營養污染、水污染物對很多水生物的生存造成威脅，進而影響著淡水和海洋生態系統。水中和陸上的污染嚴重地影響著物種的健康，對生物多樣化造成破壞。
　　（5）氣候變化和全球變暖。很多動物、植物和它們的群體在氣溫最適合它們的區域生存和繁殖發展，即使是小小的氣候變化也會對它們造成影響。當今氣候變暖的速度比過去10 000年的任何時候都快。研究表明氣候變化對生物多樣化造成重大的影響——造成物種的滅絕和棲息地的破壞。全球氣候變暖將導致海平面的升高，這會對敏感的生態系統造成威脅，包括紅樹林、珊瑚礁和濕地其他的威脅包括生物技術、農業方法、沙漠化、生物剽竊和物種的非法交易。
　　（二）我國的生物多樣化管理
　　我國積極參與全球性生物多樣化保護的行動，早在1992年中國政府就參加了在巴西召開的聯合國環境與發展大會，并在《公約》上簽字，繼而，中國政府批準通過了這個《公約》，并履行承諾的義務；還在國務院環境委員會下成立了國家履行《公約》的工作組，協調我國履約工作的進行；分別于1994年和1997年完成了《中國生物多樣性保護行動計劃》和《中國生物多樣性國情報告》，并正式發布。同時，加強物種保護和自然保護的法規建設，并陸續啟動了天然林保護工程等有關生物多樣化保護的工程，為中國生物多樣化保護奠定了較好的基礎。
　　（三）我國的生物多樣化審計
　　過去幾年里，我國各級審計機構堅持科學發展觀和科學的審計理念，貫徹落實節約資源和保護環境的基本國策，以建設資源節約型和環境友好型社會為目標，圍繞資源開發利用管理和生態環境保護治理，積極開展生物多樣化審計，并取得了一定的成效。但是，仍有一些審計機構存在對生物多樣化審計重要性認識不足、工作局面沒有完全打開、審計領域比較狹窄、機構和隊伍建設還不適應生物多樣化審計工作需要等問題。
　　為了更好進行生物多樣化保護和生物多樣化審計，我國建立了中國生物多樣性信息系統，為國家和地方各級決策部門提供生物多樣化的科學數據，促進我國生物多樣化保護事業的發展。
　　我國進行了比較有代表性的生物多樣化審計，如，2004年中國審計署對西雙版納國家自然保護區和江蘇鹽城自然野生鳥類保護區的審計，以更好地了解自然保護區的管理。
　　三、我國生物多樣化審計實施框架
　　（一）通過加強對全社會的生物多樣化宣傳，提高全民保護生物多樣化保護意識
　　長久以來人們都以犧牲自然來獲得經濟的發展和社會的進步，在這個過程中，生物多樣化受到了很大程度的傷害。雖然物種滅絕是自然進化的必然現象，但是人類的活動大大加快了這個速度。評估指出，現階段物種滅絕的速度是自然速度的1 000倍。有關部門應加強生物多樣化宣傳，宣揚人和自然和諧相處的理念，生態系統是一個環環相扣的圈、任何一環的破環都會造成生態失衡。對生物資源的合理利用就是保護生物多樣化，就是保護人類自身。
　　（二）進一步加強生物多樣化審計理論研究，建立生物多樣化審計框架
　　生物多樣化審計要依法進行就必須有審計依據。我國雖然頒布了一系列環保法律法規，但缺乏具體的實施辦法。因此，必須積極借鑒發達國家的先進理論和操作技術，完善法律體系，建立生物多樣化審計理論框架，使生物多樣化審計走向制度化。制定可操作的生物多樣化審計工作細則、提高生物多樣化審計質量、加強生物多樣化審計的理論研究是開展生物多樣化審計工作所必須的工作。
　　（三）監督生物多樣化管理中資金的使用
　　確保生物多樣化管理專項資金依法設立、目標明確、公開透明、實行舉報獎勵制度以使得管理資金在公眾的監督下使用，使每一分錢都用在刀刃上。
　　（四）生物多樣化審計主體多元化，加強主體間的溝通
　　在生物多樣化審計中充分發揮國家審計、內部審計和社會審計的作用。集各方的力量，從不同的方面進行生物多樣化審計。
　　（五）加強審計部門人員的專業培訓，加強審計部門和其他部門的合作，同時加強國際合作
　　由于生物多樣化審計涉及的領域較廣，性質較為復雜，需要絕對專業的知識，審計部門應對現有人員進行專業培訓，使他們掌握生物多樣化方面的法律法規和環境專業方面的知識和技能。同時必須聯合生物多樣化保護等部門，聘請生物專家、律師等加入審計組，利用他們的專業知識提高生物多樣化審計的效率和效果。
　　（六）加快環境審計信息化建設和共享
　　在生物多樣化審計信息化系統建設中，要整合審計資源，推進生物多樣化審計的科學化管理。一是建立和實施生物多樣化審計信息化應用系統、網絡系統和安全系統；二是建立生物多樣化審計質量控制體系，控制好各主要環節的工作質量和責任檢查。
　　（七）積極開展跟蹤審計，提高生物多樣化審計的質量
　　各級審計機關對關系國計民生的生物資源開發利用和環保工程項目、生物資源環境管理政策措施和戰略規劃等，要積極試行跟蹤審計和審計調查，集各方之力，在各個環節全面保護生物資源。
　　四、審計思路方法
　　（一）了解我國生物多樣化現狀及其面臨的威脅
　　首先審計人員要弄清楚：我國經濟領域的活動中有哪些是依賴生物資源展開的；國內各種生態系統的性質和敏感度；生態系統為我國經濟和人們生活提供的資源和功能；我國物種的性質和原產地。進而要了解我國生物多樣化所面臨的威脅，一般來說，對這些威脅進行評估不是審計部門的責任，而是政府的責任。
　　（二）了解政府應對這些威脅所采取的措施
　　政府在保護生物多樣化方面發揮著重要的作用。審計部門不對環境進行審計，他們審計的對象是政府。因此，當審計部門了解到國家的主要生物資源和這些資源面對的主要威脅時，他們需要了解政府做了什么去消除或者防止這些威脅（所采取的項目和措施），以及誰對生物多樣化保護負責。在這些信息的基礎上，審計部門可以考慮傳統的問題，如審計授權、風險、審計計劃，審計資源，選擇研究主題。
　　（三）選擇審計主題，確定審計步驟
　　審計人員要找出可行的審計主題。重要的是確定研究的重點。可研究的主題包括：我國的生物多樣化戰略、保護區、瀕危物種、入侵物種、森林資源、濕地、沙漠化和生物多樣化等等。
　　（四）確定審計方法、審計目標和調查方向
　　最后一步，審計人員需要確定審計的方法、審計的目標和設計詢問卷。
　　在這個過程中審計人員需要弄清審計評價標準：生物多樣化協定（CBD）。該協定于1993年12月29日正式生效，這是一項有法律約束力的公約，旨在保護瀕臨滅絕的植物和動物，最大限度地保護地球的多種多樣的生物資源，以造福于當代和子孫后代。
　　目前我國還沒有建立覆蓋生物多樣化各個方面的有指導性的和全面的法規，但是，我國已經建立了國家戰略和行動計劃來達到CBD的要求。盡管我國現已頒布多部環境保護法律和與環境相關的資源保護法，但缺乏開展生物多樣化審計的直接依據。由于缺乏相關審計依據，審計部門即使參與了政策制定工作，審計機構和人員進行工作的過程中，仍然面臨著很大的難度，致使生物多樣化審計難以有效推進、實施。
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