突發事件應急資金審計研究

　　【摘　要】 近幾年我國突發事件發生的頻率增多，應急資金的使用也增多，隨之而來應急資金在使用方面存在的貪污腐敗、擠占挪用或重復投入等問題也逐漸增多。如何保證應急資金迅速妥善分配，國家資金以及救助資金應用到位是目前亟待解決的問題。因此需要加強相關方面的審計工作，保障應急資金的合理使用。
　　【關鍵詞】 突發事件； 應急資金； 跟蹤審計
　　突發事件，是指突然發生、造成或者可能造成重大的人員傷亡、重大的財產損失、重大的生態環境破壞、社會危害，影響或威脅本地區甚至是全球經濟社會穩定和政治安定局面的，有重大社會影響，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發事件的表現形式多種多樣，涉及范圍也相當地廣泛。1998年特大洪水、2003年“非典”疫情、2008年“5·12”四川汶川地區發生的大地震、2010年“4·14”玉樹地震等均屬于突發性事件。
　　當突發事件發生時，國家會緊急安排大量應急資金進行救助及建設工作，因此，如何保證應急資金是否已安排妥當、國家資金以及救助資金是否可以應用到位，都需要相關審計單位進行驗證及分析。
　　一、應急資金審計的必要性
　　近幾年我國突發事件發生的頻率增多，應急資金的使用也增多，隨之而來應急資金在使用方面存在的貪污腐敗、擠占挪用或重復投入等問題也逐漸增多。大致歸納的主要問題有：
　　一是由于社會捐贈資金的來源廣泛，部分資金未明確其具體用途和方向。
　　二是部分地區上繳救災資金不及時、撥付使用資金不及時，甚至擠占挪用救災資金，個別基層干部存在優親厚友現象。
　　三是災后重建資金使用不規范，存在違規安排使用救災資金、重復申請救災資金的現象。
　　四是財政安排的救災款物管理不夠規范、政策不夠完善、執行不到位，某些單位甚至利用救災特別費謀私利。
　　五是少數單位救災物資未按照需求采購，部分物資價格偏高，個別單位擅自改變救災資金用途，個別地方多領財政補助，部分單位涉嫌以權謀私。
　　六是救災物資存在嚴重的質量問題，這嚴重影響到災區人民的生活保障。
　　由此可見，政府面對突發事件的發生不僅要投入資金，更要關注資金投入的合理性和有效性。當前中央反腐力度進一步加大，公眾對應急資金的籌集、使用和分配情況高度關注，因此，國家有必要開展專項審計以規范應急資金的使用。突發事件的應急資金出現多種問題，需要國家審計署和監察部共同采取行動，減少此類事件的發生。
　　二、應急資金審計的特點
　　突發事件應急資金的特殊性決定了其審計程序的特殊性。審計程序是審計機構和審計人員為達到審計目標、完成審計工作所采取的工作步驟。受審計環境和審計目標的影響，突發事件中的國家審計程序呈現出與常規審計不同的特點，突發事件審計應該按照特殊情況處理，具體特點如下：
　　第一，應急資金審計屬于政府審計。突發事件應急資金屬于財政的專項使用資金，因此，應急資金的審計屬于政府審計，是國家審計機關對突發事件發生時的應急資金進行的專門審計，通過監督被審計事項的真實性、合法性、效益性，以確保資金的使用合理、規范。審計部門需要發揮政府審計的作用，按相關的審計法規開展審計工作，將救災資金的使用情況及時對外進行公布，有利于民眾對政府審計的監督，同時也有利于應急資金使用的合理、規范。
　　第二，應急資金審計屬于專項審計。審計對象針對性較強，主要審查專項資金是否按照規定的范圍和用途使用，審查經費、物資的分配情況和使用情況。
　　第三，應急資金的審計不符合常規國家審計的流程。首先，由于突發事件的突發性和緊迫性特點，審計部門來不及開展審計前的調查工作，未編制審計實施方案，只有審計工作方案。其次，因為突發事件具有不可預測性，審計機關無法把突發事件應急資金的審計列入到審計計劃當中。因此歷次突發事件發生后，審計機關都會打破原有的工作順序，而臨時決定開展突發事件的應急審計。再次，實施審計工作的當日下發審計通知書。按審計法的要求，審計機關應當在實施審計三日前，向被審計單位送達審計通知書；如遇特殊情況，經本級人民政府批準，審計機關可直接持審計通知書實施審計，而應急審計通知書當屬于特殊情況（當年汶川地震抗震救災審計負責部門在發出審計通知書的當日就進駐被審計單位實施審計，當日下發的通知書當日生效）。最后，審計報告征求意見稿的反饋時間較短。按照現行審計法規的要求，被審計單位應當自接到審計報告之日起十日內，將書面意見送交至審計組，但汶川地震救災審計工作要求審計單位必須在收到審計報告征求意見稿后1至2日內進行反饋。
　　第四，審計結果公告的起草方式和公告的形式不同。審計公告起草小組由審計署社會保障審計司、法規司、辦公廳共同組成，簡化了審計公告的程序。應急國家審計采用三種形式公告審計情況：一是定期將階段性審計情況向社會公告；二是對重大問題進行隨時公告；三是審計結束后應出具相關的審計結果，這不同于以往在審計項目結束后向社會公告審計結果的做法。
　　三、當前應急資金審計存在的主要問題
　　（一）審計證據的獲取有困難
　　審計證據是指審計機關和審計人員獲取的，用以證明審計事實真相，形成審計結論的證明材料。審計證據包括實物證據、書面證據、口頭證據和環境證據。在審計過程中可以采用檢查、監盤、觀察、查詢及函證、計算、分析性復核等審計程序來獲取審計證據。突發事件現場的審計證據的獲取并沒有想象的那么簡單，審計證據的來源不固定，審計證據的獲取不同。
　　在眾多的審計證據中，實物證據和書面證據的可靠性最強。但是在突發事件現場，書面證據有可能獲取不到。因為購買物資渠道較多、數量大，購貨發票的獲取有其局限性，當時的救災情況緊急，可能采購人員來不及獲取相關的購貨發票；同時，有些物資可能需要簽訂一些購貨合同，救災情況的緊急性不能及時簽訂購貨合同等。實物證據的獲取雖然相對容易，不過它只能證明財產物資是否存在，不能證明其計價是否準確，更不能判斷其質量是否合格。對救災現場實物證據的審計只能證明其存在性和數量的多少，同時對物資的盤點會耗費時間，在救災物資亟待分配的時候先進行審計顯然不可行。
　　口頭證據和環境證據的可靠性較差，只能起到輔助作用。在對應急資金進行審計的時候，通過對救災對象的訪談、調查，了解被審計事項的環境和發展狀況等雖然也可以獲得一些口頭證據和環境證據，但是由于突發事件現場的特殊性，審計人員有時未必能得到真實的第一手資料。因此，一般情況下，對應急資金的審計不適合采用這種方法。
　　（二）審計方式和方法的局限性
　　突發事件應急資金的審計強調審計關口前移，提前介入，并全過程跟蹤。突發事件發生初期，應以事前和事中審計為主，并對救災物資的使用實行全過程的跟蹤審計，以便及時發揮國家審計的監督功能和服務功能。突發事件跟蹤審計應當及時發現問題及時查處，同時提醒其他地區防止類似事件的發生，它更注重及時性和時效性。
　　但是跟蹤審計也有其局限性：跟蹤審計的成本高，組織周期較長，需要的工作人員較多，還需要付出高昂的時間和人力成本；跟蹤審計的風險大，進行跟蹤審計時，一些問題還未呈現，審計難以發現，會錯過對這些事項的審計監督，從而審計風險加大；跟蹤審計能力不足，跟蹤審計點多面廣，現行的審計事項涉及范圍廣泛，有的領域專業性較強，對審計人員的能力水平提出了很高的要求，目前我國尚缺乏此類復合型審計人員；跟蹤審計缺乏統一的審計規范，跟蹤審計的審計監督與單位管理的職責界定困難。
　　（三）對審計人員的綜合素質要求很高
　　對突發事件應急資金的專項審計需要審計工作人員具備一定的素質和環境適應能力。一般審計現場可能還會存在一些安全隱患，畢竟突發事件有其不可預測性，我們不能預料到災難什么時候還會再次發生。因此審計人員除了擁有扎實的專業基礎知識以外，還要具備良好的心理素質和超強的環境適應能力；同時審計人員要有處理應急事件的能力及對策。
　　四、加強應急資金審計的對策
　　（一）通過立法或制定相應的政策確保應急資金審計證據的獲取有法可依，有據可行
　　在獲取審計證據時，相關部門應該加強對審計現場的監控力度，確保審計證據的獲取可靠性和真實性，如果不能避免應急資金使用的緊急性，則應該完善相關的審計法規，可以出臺一些應急資金審計措施和辦法，保證審計證據獲取的有效性。對于救災物品等實物進行審計時，可以采用抽樣等方法，而且在搜集此類審計證據時不僅要重視數量的準確性，更要重視物品的質量是否達標。
　　（二）建立應急資金跟蹤審計運行機制
　　從2003年的非典到2010年青海玉樹地震，我國審計署已經逐步探索并實踐了應急資金全過程跟蹤審計，取得了良好的效果。但是，由于突發事件的偶然性和特殊性，相關部門應制定突發事件應急資金審計預案，建立跟蹤審計運行機制，在人員組織、時間安排等方面建立相應制度，保證突發事件發生時，審計人員能迅速配備到位，減少跟蹤審計的成本；建立應急資金審計成果考核評價體系和風險控制體系，降低跟蹤審計風險；建立應急資金審計信息公開和信息披露工作機制，促進審計工作的進一步開展。
　　（三）提高審計人員的綜合素質
　　突發事件現場環境的特殊性對工作人員的要求更高。首先，應該加強對審計工作人員的思想道德培訓，不斷提高審計工作人員的思想素質。其次，相關部門應該加強對審計工作人員的教育與指導，可以對審計人員進行審計工作前的專項培訓，全面提高審計人員的業務素質水平。同時，應加強審計人員環境適應能力的培訓。審計部門可以采用模擬演習的形式對審計人員的應變能力、心理素質等加強訓練。
　　目前，我國的救災機制尚不完善，應急機制還尚有缺陷，國家的審計還有待加強，國家應從各方面加強對應急資金的管理和審計，保證資金的使用安全和有效。
　　【參考文獻】
　　［1］ 王中信.重大突發性公共事件全過程跟蹤審計方式探討［J］.審計研究，2009（6）.
　　［2］ 曹建新，李琴.重大突發性公共事件全過程跟蹤審計運行機制淺析———基于審計“免疫系統”論的思考［J］.財會通訊，2011（7