從“一人一事多案”信訪現象看如何“案結事了”

　　一、“一人一事多案”現象
　　（一）“一人一事多案”的典型案例
　　李某某戶口登記信訪案。李某某的小女兒李某系超計劃生育子女，因無計劃生育部門出具的證明，無法在當地派出所辦理戶口登記。針對這一自然事實，李某某先后數次以派出所不履行法定職責為由向法院提起訴訟。后經一、二審法院審理共做出判決14份、裁定11份。對于法院做出的判決和裁定，李某某又向檢察機關進行申訴，由此產生2件行政申訴案件。同時，李某某堅稱派出所不給李某上戶口系瀆職犯罪，長期向檢察機關進行控告，由此產生立案監督案件2件。綜上，李某因“孩子無法上戶口”這一事實，在司法機關產生案件29件。
　　周某相鄰權糾紛信訪案。周某家農業大棚與鄰居盧某家林地相鄰。周某因自家大棚被毀，堅稱系與自己素有矛盾的盧某所為，同時聲稱當地派出所民警張某因系盧某家親戚而包庇偏袒。基于這項事實，周某先后以相鄰權糾紛向法院提起民事訴訟，向公安機關控告盧某涉嫌故意毀壞財物罪，向檢察機關控告張某涉嫌徇私枉法罪。由此，在法院產生民事案件2件，在公安機關產生案件1件，在檢察機關產生民事申訴案件1件、立案監督案件2件。
　　戴某交通事故賠償信訪案。戴某系一起普通交通事故被害人的母親，因對賠償數額不滿將駕駛員告上法庭，同時堅稱法院承辦法官王某故意偏袒肇事方，而向檢察機關提起控告。由此，在法院產生民事案件2件，在檢察機關產生民事申訴案件1件、立案監督案件2件。
　　這些案件的信訪人長期到各個司法機關纏訪、鬧訪，有時采取堵大門、滯留接待大廳、故意向接待人員進行言語挑釁等方式制造影響，想以此引起領導重視推動事情解決。
　　（二）“一人一事多案”現象的含義及特征
　　“一人一事多案”，即同一信訪人圍繞同一“自然事實”選擇從不同角度表達訴求，由此在不同司法機關和同一司法機關不同部門形成多起案件，且信訪人對所有這些案件的司法處理結果均不滿意而常年四處上訪的信訪現象。
　　這一信訪現象呈現出以下特征：首先，基礎案件類型集中。此類信訪案件的基礎案件均系民事行政類案件。這類案件由于關乎信訪人個體性核心利益甚至生計問題，且案件背后的自然事實即是信訪人日常生活的一部分，如上述個案中的“上戶口”問題、鄰里糾紛問題以及孩子致殘問題等，由此使得信訪人常年“生活在案件中，很難走出”。其次，案件“終局性”處理權集中于檢察機關。盡管法院對案件所作裁判具有終局性。但信訪人總是以“檢察院具有法律監督權”為由，堅持到檢察機關信訪。同時，檢察機關由于享有立案監督權，而將這類案件的終局處理權吸納其中。最后，“一人一事多案”易向涉檢信訪積案轉化。此類案件的初次處理未做到“案結事了、人民滿意”，之后，歷經多項法律程序，案件當事人之間的對立越來越尖銳，矛盾化解難度愈來愈大，加之信訪人在檢察機關做出處理決定后再無法律程序可走，必然促使案件向涉檢信訪積案轉化。
　　二、“一人一事多案”現象產生的原因
　　（一）程序性設計——北京市分院級別面臨的新問題
　　此種信訪現象之所以成為北京市分院級別面臨的新問題，是由于北京市人民檢察院制定實施的一項訴訟監督細則，賦予了分院對立案監督申訴案件的管轄權和最終決定權，直接造成了“案件進入分院的渠道增多、而信訪人救濟性權利出口現無”的現狀，進而促使“一人一事多案”現象的產生。
　　1.進入渠道增多。這類信訪案件進入分院的渠道有三種：一是民事行政類案件申訴；二是舉報瀆職類犯罪；三是申請立案監督。其中，第一種渠道系根據兩審終審制的司法裁判原則和級別對等的監督原則而確定的，也是最為主要的渠道；第二種渠道系檢察機關的法定偵查職能，但一般很少有案件通過此渠道直接進入；第三種渠道系2009年北京市人民檢察院為加強內部監督而制定的《北京市人民檢察院刑事立案監督細則（試行）》實施后新拓展的一種渠道，目前正逐漸成為一種案件流入的主要渠道。（如《北京市人民檢察院刑事立案監督細則（試行）》第30條規定：“上級人民檢察院受理的被害人或其他當事人不服下級人民檢察院同意公安機關不立案理由的案件，上級人民檢察院的偵查監督部門經審查同意原辦理意見的，應當制作《不立案理由審查意見通知書》”。這一規定將原本在基層檢察院即已終結法律程序的控告事項的最終決定權上提至分院。）這種拓展使得原本在基層檢察院即已終結法律程序的控告事項最終決定權提至分院。上述3件信訪案中，均通過民事行政申訴進入分院民行處。同時，1件以控告二審法官瀆職進入分院反瀆局，余下2件民事行政申訴案件當事人也以控告方式通過第三種渠道將2件案件送入分院偵監處。
　　2.救濟性權利出口現無。從程序設計來看，由于當前民事申訴案件辦理中遵循的一次復查原則和立案監督申訴程序的設計，四件信訪案中，除戴某舉報瀆職案可繼續向北京市人民檢察院繼續進行立案監督申訴外，其余案件均再無法律救濟程序，而只能選擇走向大信訪。
　　（二）信訪人的利益考量
　　1.信訪人到檢察機關信訪成本較小。由于到檢察機關申請辦理任何案件均不收取費用，使得信訪人在民事權利受到侵害時，到法院進行訴訟程序后再到檢察機關繼續行使權利成本較小。3件信訪案件中，信訪人大都無業或無固定工作，有的甚至就居住在檢察院附近，走訪成本較少。“從社會角度來看，影響訴訟和涉訴上訪數量增加的最可能是當代中國經濟社會轉型中的失業和隱形失業，這使得上訪者的機會增加，而與此同時，經濟社會發展后交通便利了，也使上訪的各種成本都降低了。”［1］
　　2.對法律的模糊性認知。由于對法律的模糊認識，信訪人將民事侵權類行為與侵害人身、財產類犯罪行為的相近性放大，通過同時向法院和公安機關尋求權利救濟和表達訴求，以爭取個人利益最大化。信訪人的這種認知在客觀上也“制造”出了案件。如周某信訪案。
　　3.信訪人預期利益較大。信訪人基礎預期利益而不斷變化訴求將案件吸附于檢察機關。當前大信訪并不能真正快速解決問題，且由于司法政策方面“法律職業主義”向“司法群眾路線”的轉向對信訪人解決實際問題是極為有利的。信訪人迫于“救濟性權利出口現無”這一現實，想出了不斷變換表達訴求角度“制造案件”的對策。
　　（三）問題解決的可能性較小
　　1.現代法律裝置在矛盾化解上的“失靈”。盡管“推動中國的訴訟量增加和涉法上訪數量增加的主要變量是中國社會的變遷”，但“司法自身也摘不干凈”。如周某信訪案中，自然事實其實是“鄰里糾紛”。而用現代化的法律裝置（侵權訴訟、控告程序）去解決這項糾紛，實踐已經證明是失靈的。
　　2.執法辦案結果與信訪人預期差距較大。檢察機關對此類案件的處理很難使信訪人滿意。如某分院民行處2010年共辦結711件案件，其中提出抗訴案件11件，后被法院改判4件，維持2件，5件仍處于法院審理當中。2011年上半年，偵監處共受理立案監督申訴案件11件，無一件改變原不立案決定或作出不同意下級人民檢察院審查意見的處理結論。
　　3.有些問題根本不可能通過法律途徑解決。有些信訪人反映的問題屬于不可能通過法律途徑得到救濟的，如李某信訪案中的自然事實系“要給超生兒童上戶口”，這屬于向國家基本政策發出的質疑。這種問題想通過司法途徑得到解決的可能性并不大。
　　三、如何看待“一人一事多案”現象
　　（一）“一人一事多案”中的法治因素
　　從現有法律規定來看，“一人一事多案”屬于正常法律現象，或許可以成為我國法制不斷健全、法律程序不斷完善甚至“法制現代化”的佐證。“從這里，我們還可以悟出中國法制現代化的一個關鍵問題，即通過形成和強化法的中介機制來揚棄行政命令與民間調解的茍合，其中最重要的工作是建立和健全一套公正而合理的法律程序。［2］
　　“一人一事多案”是部門職能分工及法律程序精細化發展的必然結果，同一自然事實從不同角度觀察，必然產生出多項法律訴求，而這些法律訴求依法應當通過不同法律程序予以解決。如周某信訪案中，基于“大棚被毀壞”這一自然事實產生出的“主張得到合理賠償”、“控告行為人涉嫌犯罪”、“控告辦案人員涉嫌瀆職犯罪”三項法律訴求必然要歸屬于不同司法機關辦理。
　　（二）“一人一事多案”中的信訪因素
　　1.信訪人的個體性因素。信訪人常年纏訪鬧訪，很難為普通人所理解和包容。在信訪積案化解中，“信訪人具有一定的特質”也往往成為信訪積案無法化解案件的說辭。對于信訪人的特質，我們不應當過分強調，而是應當將采取一種更為開闊的人生視野去看待他們，用一種更為苛責的標準去審視他們的案件，甚至用一種深刻的思維去反思我們思考問題時的站位。
　　2.執法辦案的標準——兩種完全不同的標準。司法機關辦理案件的標準是什么？如果我們依照民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法的規定，可簡單表述為“認定事實清楚、適用法律正確”。如果我們依照《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》（中辦發［2009］22號）的表述，標準應當是“案結事了、息訴罷訪、人民滿意”。
　　如果采用第一種標準，3件信訪案件經過諸多嚴密司法程序、諸多司法人員的深思熟慮而得出的統一裁判意見，想必應當是“認定事實清楚、適用法律正確”。然而，我們放到第二個標準下去看，似乎3件信訪案件背后的數十件案件無一達標。
　　（三）在執法辦案中開展好群眾工作——兩項標準的結合點
　　對于兩項完全不同的執法辦案標準，我們可以從司法純正性與政治性、形式法治與實質法治甚至人治與法治等角度去分析和論爭。但此處從加強群眾工作角度強調兩項標準的結合。
　　1.首先要堅持公正廉潔執法。司法具有中立性和獨立性，但并不排斥其可以同時具有能動性和開放性。執法辦案具有自由裁量權，但應當配之以良好的職業道德和職業倫理。“即使有完美的保障審判獨立之制度，有徹底的法學之研究，然若受外界的引誘，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學知識為其作奸犯科之工具，有如為虎附翼，助紂為虐，是以法學修養雖為重要，而品格修養尤為重要。”［3］
　　2.要讓群眾理解、接受、支持我們的執法辦案依據。執法辦案依據在于事實與法律。對于事實，由于當前民事案件審判中不斷強化法官居中裁判、舉證責任分配和證據裁判的審判理念，法官審判依據的事實只能是法官根據經驗法則和邏輯法則對證據進行認識而得出的案件事實，并不能保證其必為客觀事實。因此，執法辦案中在對事實進行認定時，應當善于傾聽當事人的訴求、應當下力氣調查當事人提出的能夠證明事實真相而自身又無法提供的證據、要敢于堅持自己的內心確信并善于與當事人進行溝通，力求在事實認定上達成共識。
　　對于法律，由于法律本身的普遍性、穩定性、概括性以及文字表述的有限性以及社會活動的復雜性，都決定了法律條文的抽象性和模糊性是不可避免的。然而，在選擇適用法律時，執法者應當有能力、敢于并善于向案件當事人講清楚法律適用理由，應當在一個開放的司法場域中進行司法裁判。
　　3.執法辦案中注重盡早解決信訪問題。涉法涉訴信訪問題核心是權益問題，雖然產生的原因各異，但多數都與群眾權益保障不及時、不到位有關。群眾權益受到了傷害，希望通過司法途徑討回公道，社會矛盾糾紛就以案件形式進入政法機關。《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》（中辦發［2009］22號）的基本思路中明確提出“四個堅持”，即堅持把解決問題放在首位，堅持依靠基層解決問題，堅持把問題解決在基層，堅持依靠法制解決問題。
　　很多信訪積案到了最后被成功化解，但也付出了大量的人力、物力、財力。如果我們能夠按照“抓早、抓小、抓苗頭”的辦案思路，在執法辦案當中能夠盡早、盡快研究解決信訪人的問題，或許可以節約相當一部分社會資源。
　　
　　注釋：
　　［1］蘇力：《關于能動司法與大調解》，載《中國法學》2010年第1期。
　　［2］季衛東：《現代法治國家的條件——〈現代社會中的法律〉（代譯序）》，載《南京大學法律評論》2009年春季號。
　　［3］史尚寬：《憲法論叢》，臺北榮泰印書館1973年版，第336