現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施過(guò)程中的問題及對(duì)策研究

　　摘要：中央政府近年來(lái)不斷修正土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，意在加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的一大項(xiàng)目，能夠解決諸多社會(huì)矛盾，尤其是“兩棲居民”的社會(huì)問題，但若土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施不當(dāng)，將會(huì)帶來(lái)更多的社會(huì)問題，甚至?xí)璧K城鎮(zhèn)化進(jìn)程。文章將針對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中存在的一系列問題，以及對(duì)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施方法提出建議。
　　關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；城鎮(zhèn)化；收入差距
　　《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。
　　中央政策不斷試水土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃意在加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)理論上能緩解諸多社會(huì)矛盾，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，同時(shí)可以提高人們的收入水平和生活水平，但如果實(shí)施不當(dāng)也會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾，同時(shí)擴(kuò)大城鄉(xiāng)間的收入差距。
　　一、土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施有助于推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
　　我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)多、貧富差距過(guò)大等問題成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的突出問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)可以有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)其就近就業(yè)，提高低收入群體的收入水平，從而使大量的閑置勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中解放出來(lái)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)鋪路。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，土地合理有序的流轉(zhuǎn)將成為一個(gè)必然趨勢(shì)，也將會(huì)極大地推動(dòng)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
　?。ㄒ唬槌擎?zhèn)化建設(shè)提供更多的剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入
　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，土地集體所有，農(nóng)民享有對(duì)土地的承包權(quán)但不能流轉(zhuǎn)，形成了以家庭為單位分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，到了二十一世紀(jì)的今天，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；潭葮O低，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，從而使農(nóng)民收入無(wú)法提高，制約了農(nóng)民的積極性?，F(xiàn)行的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的土地流轉(zhuǎn)制度，使得農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力可以從土地的束縛中解放出來(lái)，外出務(wù)工，為我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供源源不斷的剩余勞動(dòng)力。同時(shí)，也增加了農(nóng)民收入的來(lái)源渠道，擴(kuò)大了就業(yè)，提高了農(nóng)民的生活水平。土地的合理有序流轉(zhuǎn)還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　（二）有利于土地的規(guī)?；图s化利用，提高資源配置的效率
　　改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在保持高速增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問題。比如粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式使得資源浪費(fèi)嚴(yán)重，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快等使得耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
　　實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，將有利于土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，提高土地的利用效率；合理規(guī)劃耕地、林地、牧地及城鎮(zhèn)公共建設(shè)和工業(yè)化用地，將有助于我們合理利用有限的土地資源，解決我國(guó)整體上“人多地少”的局面，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
　　二、土地流轉(zhuǎn)制度有利于提高農(nóng)民的收入水平
　　《決定》指出，在農(nóng)民自愿的前提下，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。
　?。ㄒ唬U(kuò)大收入來(lái)源、提高收入水平
　　《決定》所指出的各種土地流轉(zhuǎn)方式均能為農(nóng)民帶來(lái)不同的收入來(lái)源，或出租的租金、或互換的經(jīng)營(yíng)收益、或股份合作的“股權(quán)+分紅+工資”等等，土地的流轉(zhuǎn)大大的擴(kuò)大了農(nóng)民的收入來(lái)源，縮小了城鄉(xiāng)間的收入差距。同時(shí)，土地的流轉(zhuǎn)也為“兩棲農(nóng)民”解決了后顧之憂，股份合作方式更是可以就地解決農(nóng)民的就業(yè)問題。
　?。ǘ檗r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升提供資源條件，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供建設(shè)用地
　　土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施將為農(nóng)村未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升提供一個(gè)很大的契機(jī)，流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地可以用于規(guī)?；?jīng)營(yíng)，或進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)，或就地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的加工工業(yè)，為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供土地資源。對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以外的剩余用地可以用于城鎮(zhèn)公共建設(shè)用地和工商業(yè)建設(shè)用地，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)了收入的提高，同時(shí)也優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以一定程度上吸收農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力。而城鎮(zhèn)化建設(shè)更是從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局上，整體提高了人民的生活水平，提供了更多的就業(yè)崗位，解決了農(nóng)村過(guò)多的剩余勞動(dòng)力。
　　三、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施中存在的問題
　?。ㄒ唬┊a(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民權(quán)益得不到保障
　　促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，而現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地的國(guó)家或集體所有實(shí)際上歸屬于農(nóng)村集體組織，村委會(huì)。
　　由于農(nóng)民自身文化素質(zhì)和法制意識(shí)不高，各自為政分散經(jīng)營(yíng)，組織化程度低，自我保護(hù)能力弱，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。在利益的驅(qū)動(dòng)下，出租和變相出賣集體土地，從中尋租、侵占、挪用國(guó)家征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象嚴(yán)重。在集體的名義下，農(nóng)地的所有權(quán)的實(shí)際歸屬于是模糊的。
　?。ǘ┦袌?chǎng)化程度低，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民不能得到應(yīng)有收益
　　由于農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)薄弱、村委會(huì)以及土地流轉(zhuǎn)的受讓方受利益驅(qū)動(dòng)，往往以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格流轉(zhuǎn)土地，使農(nóng)民利益受損。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能遵循市場(chǎng)機(jī)制和買賣交易機(jī)制，流轉(zhuǎn)所得分配不均，農(nóng)民只能被動(dòng)接受流轉(zhuǎn)交易的分配結(jié)果，成為土地流轉(zhuǎn)的最大損失者。
　?。ㄈ┩恋亓鬓D(zhuǎn)方式單一，無(wú)法保障農(nóng)民權(quán)益
　　現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)方式單一，采用出租、轉(zhuǎn)包的形式。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民大多只能獲得固定的租金或補(bǔ)償，無(wú)法獲得出讓土地經(jīng)營(yíng)所獲得的增值收益。配套措施的缺失導(dǎo)致兩棲農(nóng)民的出現(xiàn)，增加了農(nóng)民的生活成本，降低了其對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)作用，大大降低了其縮小城鄉(xiāng)收入差距的功能。
　　另外，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)置換往往缺乏總體規(guī)劃，過(guò)分追求短期利益不利于土地的集約利用，缺乏規(guī)模效率，同時(shí)也帶來(lái)環(huán)境污染等負(fù)面效應(yīng)。
　?。ㄋ模┝鬓D(zhuǎn)政策配套措施不健全，土地流轉(zhuǎn)后問題解決不利
　　目前我國(guó)的社會(huì)保障機(jī)制尚不健全，土地的承包使用權(quán)就是農(nóng)民的生存就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障來(lái)源。土地流轉(zhuǎn)后對(duì)于農(nóng)民的生存就業(yè)問題，以及社會(huì)保障問題，現(xiàn)有政策難以給予解決，相關(guān)的政策體制尚不完備，這也限制了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，阻礙了種田能手的技術(shù)發(fā)揮，阻礙了農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，更阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
　　四、土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施方法改進(jìn)的對(duì)策建議
　?。ㄒ唬┺r(nóng)地的集體土地所有權(quán)歸屬要明晰
　　現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的負(fù)面問題，根源在于農(nóng)地的土地所有權(quán)不明確。將土地的征用或流轉(zhuǎn)的處置權(quán)歸于村委會(huì)，降低了土地流轉(zhuǎn)或征用對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)作用，更無(wú)法達(dá)到縮減城鄉(xiāng)收入差距的作用。
　　在明確土地集體所有的前提下，要嚴(yán)格限制土地所有權(quán)的行使，農(nóng)村的土地集體所有權(quán)應(yīng)該收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬的一級(jí)政府，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)或征用的處置權(quán)應(yīng)在經(jīng)農(nóng)民集體協(xié)商和授權(quán)的前提下，再由一級(jí)政府安排，否則任何集體組織或負(fù)責(zé)人都無(wú)權(quán)以農(nóng)民代表的身份處置土地，特別是轉(zhuǎn)讓土地、買賣、租賃等行為。當(dāng)事人和決策者應(yīng)該是農(nóng)民個(gè)人，最終由一級(jí)政府決定實(shí)施，其他任何人無(wú)權(quán)干涉，以此減少地方組織的尋租、挪用、侵占等行為發(fā)生的可能性，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能產(chǎn)生的利益損失，同時(shí)保證農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。
　?。ǘ┙⑼恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、去行政化
　　流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地，應(yīng)按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)民合理補(bǔ)償，堅(jiān)持市場(chǎng)決定流轉(zhuǎn)價(jià)格，村委會(huì)或村民集體組織要發(fā)揮好農(nóng)村集體利益的代表作用，維護(hù)農(nóng)民的收益權(quán)，同時(shí)保證受讓方的低成本經(jīng)營(yíng)，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高農(nóng)民收入。
　　所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，即由政府投資建立正規(guī)的土地交易大廳，健全交易體系，通過(guò)農(nóng)村信息員采集農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息，匯總到交易系統(tǒng)后統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序、公開、快捷軌道。以市場(chǎng)化逐步代替行政化手段，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。
　　（三）實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)模式多樣化，增加農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收入來(lái)源
　　《決定》鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的多樣化形式，除了常用的出租、轉(zhuǎn)包，還可以嘗試轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等形式，各地都有嘗試新方法所帶來(lái)的額外收益。如互換，即承包方之間為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?；Q即“物”與“物”交換。比較成功的是內(nèi)蒙古臨河區(qū)干召?gòu)R鎮(zhèn)民主村村民與企業(yè)合作開展土地經(jīng)營(yíng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、互換承租模式，使農(nóng)企雙方互利共贏。
　　股份合作的土地流轉(zhuǎn)方式在我國(guó)南方發(fā)達(dá)地區(qū)早期土地流轉(zhuǎn)、征用過(guò)程中已經(jīng)廣泛應(yīng)用，但在北方地區(qū)，由于農(nóng)民對(duì)于個(gè)人權(quán)益、經(jīng)營(yíng)知識(shí)等積累有限，以及怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，很少采取此種模式。如順德在90年代60萬(wàn)畝農(nóng)地首先被投包租給農(nóng)業(yè)專業(yè)戶經(jīng)營(yíng)。不少當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，一方面是村集體股份社的股東，另一方面又轉(zhuǎn)型為“農(nóng)業(yè)專業(yè)戶”。
　　流轉(zhuǎn)模式的多樣化，使出讓土地承包權(quán)的農(nóng)民不僅僅獲得單一固定收入，還可以參與到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，從而大大的增加了土地流轉(zhuǎn)的收益。探索多樣化的土地流轉(zhuǎn)模式，不僅需要村民集體組織向農(nóng)民提供更多的信息服務(wù)與溝通，更需要農(nóng)民加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高知識(shí)水平和自我保護(hù)意識(shí)，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。
　　（四）加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)
　　規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度，不僅可以增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，另一方面也可以增加就業(yè)，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)專業(yè)戶興起，吸收了大量的剩余勞動(dòng)力，可以避免“兩棲現(xiàn)象”出現(xiàn)，使出讓土地的農(nóng)民就地解決就業(yè)，同時(shí)解決農(nóng)民一直以來(lái)?yè)?dān)憂的社會(huì)保障問題。
　　我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，可以提供更多的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)。不僅可以提高農(nóng)民的收入水平，擴(kuò)大收入來(lái)源，而且可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，逐漸降低了農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的比例，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。
　　總之，在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施的過(guò)程中，首先要遵從農(nóng)民的意愿，堅(jiān)決杜絕在農(nóng)民不知情的情況下，由行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)；要逐步由行政干預(yù)土地流轉(zhuǎn)到市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶要以市場(chǎng)上土地承包使用權(quán)的賣方出現(xiàn)，保證農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)。同時(shí)要堅(jiān)持多樣化的土地流轉(zhuǎn)模式，擴(kuò)大農(nóng)民收入來(lái)源，提高農(nóng)民收入水平，就地解決農(nóng)民就業(yè)，完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
　　參考文獻(xiàn)：
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