淺析新一輪縣級土地利用總體規劃修編

　　摘要：安徽省新一輪縣級土地利用總體規劃審查報批已經基本結束。本文作者參與了土地利用總體規劃審查，在審查的過程中發現本輪規劃相對前兩輪規劃有很多特點，但仍然存在一系列問題，文章針對這些問題，提出相應的解決措施，為接下來的規劃實施管理以及下一輪新規劃提供參考性建議。
　　關鍵詞：土地；規劃；縣級；問題；對策
　　一、新一輪規劃的特點
　　（一）規劃前期工作扎實，專業研究充分
　　本輪土地利用總體規劃修編中，較上一輪土地利用總體規劃增加了以《規劃大綱》的階段性目標前期工作階段。在前期工作中以建設用地集約節約利用、耕地和基本農田保護、區域經濟社會發展與土地利用關系等問題開展了系列專題研究。前期扎實的工作和系統的研究，在充分借鑒、使用先進理論和技術方法的基礎上，規劃是在較清晰地掌握了區域經濟社會發展特點與重點的基礎上進行編制并完成的，為提升規劃的可操作性奠定了堅實基礎。
　　（二）本輪土地利用總體規劃在理念上的創新
　　1.節約集約用地理念
　　節約集約用地理念貫穿于本輪縣級土地利用總體規劃編制的整個過程中，在確定土地利用方向、調整土地利用的布局和結構、確定各行各業用地指標、劃定土地利用功能分區、確定各用地區域的土地用途管制規則、制定實現規劃目標的行動路線、方案和政策措施過程中都體現集約節約用地的理念，并以集約節約用地的理念來合理安排好耕地及基本農田保護與非農業建設用地配置。
　　2.“剛柔并濟”理念
　　本輪土地利用總體規劃編制中的“剛性”與“彈性”觀念，主要體現在規劃的編制思路和實施的政策措施、各項土地利用指標的擬定、指標分配、土地利用結構和布局的調整等方面，對土地利用行為做出科學預測，進一步提高規劃實施的“彈性”，提高了土地利用總體規劃的科學性。
　　（三）本輪土地利用總體規劃在技術方法上的創新
　　1.合理引導城鄉用地布局，安排土地整治
　　新一輪規劃應從區域經濟社會發展戰略出發，統籌安排各區域用地布局，鼓勵依法實施城鄉建設用地增加掛鉤政策，在保證耕地和基本農田數量不減少的前提下，通過遷村并點、復墾開發廢棄地和居民點整理等方法，合理控制城鄉建設用地規模，促進新農村建設和城鄉一體化。本輪規劃以新增建設用地總量及建設用地總規模控制為主要手段，系統全面地布置土地整治項目，有效增加耕地數量和質量，科學地調整建設用地布局，逐步改善土地生態環境，推動區域土地資源可持續利用。
　　2.構建圖數結合的規劃控制體系
　　本輪規劃編制對圖件繪制的要求，不僅體現了整個行政轄區內各地類的現狀，更為重要的是規劃清晰體現了未來發展變化情況；同時圖件的制作過程中將點、線、面狀圖形要素，以及規程要求所必備的符號等系統全面的體現在各個規劃圖件中，清晰、直觀的表達出規劃的目標、任務等。本輪規劃編制高度要求圖數一致、空間范圍與控制規模一致，要求同級規劃圖上的各地類面積要分別與該規劃中的各類用地規模控制數量相統一，同一個轄區內部所有下一級規劃圖上的同一種用地面積數量之和要等于上一級規劃圖上的同一類用地面積。
　　（四）更加注重生態建設
　　各縣區在編制規劃時以生態保護和建設為前提，構建了“點、線、面”交錯的國土生態屏障用地，一是加強了對于轄區內部原有的風景旅游名勝區、自然文化遺產保護區、河流、湖泊、水庫、濕地等的保護及監管，同時嚴禁任何項目建設使用。二是因地制宜地布局大片的綠色寬敞空間，加大城鎮內部的生態建設，作為區域和城鎮的大型氧源綠地和生態支柱。加強城市綠心、綠帶等各類綠地規劃建設，為當地市民提供各類休閑場所和應急避難場地。
　　二、新一輪規劃修編存在的問題
　　（一）編制隊伍混亂，規劃編制質量參差不齊
　　由于受經濟利益的驅動和規劃資質認證門檻過低等原因，參與本輪規劃修編的隊伍特別多，參加到四川省市縣鄉規劃修編工作中的大專院校科研單位以及社會力量（公司）多達上百家。這些隊伍有多年從事規劃研究和編制規劃實踐的科研單位，但更多是為了分得規劃修編費（一杯羹）。近兩年臨時組建的隊伍，也不乏一兩個技術人員利用其他公司資質承攬規劃修編業務。隊伍混亂，編制人員基本業務素質也相差很大，所以造成規劃成果質量懸殊，給規劃審查帶來了很大的麻煩，為日后規劃的實施帶來一系列的問題。
　　（二）有條件建設區的科學定量問題
　　有條件建設區是為了增加規劃彈性而設置的，新增建設用地的備用空間，與允許建設區的新增用地可以空間置換。在新一輪土地利用規劃的編制中，其劃定在數量和空間布局上還沒有明確的規定。有條件建設區在滿足什么條件下可以使用，進入有條件建設區的項目的類型限制有哪些？這就導致了有條件建設區劃定的隨意性和不科學性，某些地區在保夠耕地和基本農田保有量的情況下，大范圍劃定有條件建設區。如何科學的定量有條件建設區，又是擺在這輪規劃面前的一個重要問題。
　　（三）公眾參與規劃程度不高
　　長期以來，我國的土地利用總體規劃工作一直走的是封閉性的專家和技術人員規劃的路線，對規劃的討論和定案多是“高層進行的”。普通群眾基本處于被動的接收調查、不能全面地了解政府宣傳的內容和信息，以至于由于缺乏土地利用總體規劃方面的相關經驗和知識，嚴重影響了公眾對規劃的監督。即使有少數群眾意識到參與到規劃中的重要性，但是由于沒有相應的參與方式，其意見和建議基本都不能夠受到政府領導和規劃編制人員的重視。
　　（四）指標分配不合理，缺乏科學性
　　在自上而下的規劃體系中，規劃指標的編制和上傳下達并不科學。規劃控制指標的編制通過上級部門層層下文的形式而直接完成，各地各部門也沒有實事求是地預測用地需求和規劃實施成果，僅僅是遵循上級指標進行土地利用總體規劃編制，往往對當地社會經濟發展的宏觀前景和土地利用特點缺乏透徹分析。
　　安徽省本輪縣級規劃的核查經過領導及審查人員的反復研究，最終確定審查的規劃指標主要包括各轄區的耕地及基本農田保有量、新增建設用地規模、中心城區用地規模、補充耕地量等，這些規劃指標由上級向下級分解下達，下級需要嚴格執行。上級部門往往將耕地保護任務向耕地資源比較豐富的地區傾斜、而新增建設用地指標主要分配給經濟發達較快的地區，這就造成了這些地區的基本農田保護指標由其他地區替其承擔，其他地區的完成耕地保護的任務更加嚴峻，而且新增建設用地指標偏少，無法滿足自身的社會經濟發展。同時，部分經濟發達地區和重點發展城區的新增建設用地指標過于“充足”，導致新增建設用地指標大量剩余，在土地利用總體規劃圖上無法落實，造成了指標的嚴重浪費。
　　三、建議和措施
　　（一）加強規劃編制機構、人員的資質認證管理，提高規劃成果質量
　　建議國土系統成立專門的相關機構、部門負責參與規劃編制機構、人員的資質認證管理工作，實施資質、人員的定期考評、準入淘汰制度，定期剔除無業績或出現違規操作的資質單位和個人。對規劃編制人員資質的認證可以向城市規劃的經驗借鑒，同時加快推展規劃職業資格認證制度，包括規劃編制單位的資質認證制度、從事規劃編制人員的職業資格認證制度和規劃審查人員的職業資格認證制度，糾正誰都可以編規劃、誰都可以審規劃的混亂現象，從根源上提高規劃人員和審查人員的素質，保證規劃成果的質量。
　　（二）盡快明確有條件建設區的使用條件
　　有條件建設區是這一輪規劃的一個亮點，建議盡快明確有條件建設區的使用，建議有界定，如對房地產開發、旅游區建設等項目可考慮通過近期禁止，遠期限制的方式予以限定，總之應對在有條件建設區中用地項目的條件界定清晰。同時建議將這些細則與即將頒布的新《土地管理法》銜接一致。
　　（三）健全相關法規及制度，提高公眾參與意識
　　從理論上講，在規劃過程中只依賴少數人進行決策是可怕的。不同利益代表者應有均等機會和發言權，參與規劃的制定、編制及監督等過程，需要規劃有較高的透明度，有一個可行的制度來保證規劃順利進行，不僅僅根據領導、上級決定來制訂規劃，還要使公眾對決策具有合法的參與權利，并依靠專業知識對矛盾進行協調，從而形成廣泛公眾參與的規劃。通過電視、網絡、報刊、雜志等，加大規劃的宣傳力度，拓寬人民群眾參與規劃的廣度。國家和地方政府應出臺相應的法律法規以確保公眾參與規劃的權利和地位，這是公眾參與規劃的基本保障。
　　（四）從各地實際出發，科學分配各項指標
　　“十二五”規劃已經開局，下一輪土地利用總體規劃亟待展開。筆者建議下一輪規劃指標分配時要從各個縣的實際情況出發，先編制縣級規劃，指標向下分解到鄉鎮，逐級向上匯總各項指標到縣、市，自下而上，上下結合。上級單位在根據各個縣（區）的實際情況，科學的分配指標。這樣各個縣區的各項指標都會得到合理分配，才不會造成指標的不足與浪費。
　　參考文獻：
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