城市建設(shè)用地集約利用及潛力研究

　　摘要：文章以文獻(xiàn)法為主要研究方法，通過對近五年來馬鞍山城市建設(shè)用地情況的趨勢分析，總結(jié)當(dāng)前建設(shè)用地利用現(xiàn)狀。選取了建設(shè)用地率、人均建設(shè)用地面積、建設(shè)用地閑置率三個指標(biāo)對土地的集約利用進(jìn)行了評價，并運(yùn)用定額指標(biāo)法和實際用地過程中土地利用情況，分析建設(shè)用地的潛力，結(jié)合當(dāng)前建設(shè)用地集約利用程度及潛力研究，綜合提出挖掘土地潛力和加強(qiáng)土地集約利用的措施，以真正實現(xiàn)馬鞍山市建設(shè)用地的集約利用。
　　關(guān)鍵詞：城市土地；集約利用；土地潛力
　　土地問題一直被視為一個全局性、戰(zhàn)略性問題，事關(guān)改革發(fā)展全局。當(dāng)前馬鞍山正處工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨著保護(hù)資源和保障發(fā)展的雙重壓力，在土地資源剛性約束，供給相對不足以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的背景下，土地的集約利用成為了緩解建設(shè)用地供需矛盾的必然途徑，促進(jìn)集約用地，科學(xué)合理配置土地資源，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且直接影響全市的長遠(yuǎn)利益，是實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境保障發(fā)展的重要前提。
　　一、研究區(qū)域概況
　　馬鞍山市位于長江下游南岸、安徽省東部，土地面積4042平方公里。全市轄三縣三區(qū)，6個鄉(xiāng)，30個鎮(zhèn)。2010年末，全市戶籍人口為228.3萬人。其中，農(nóng)業(yè)人口146.93萬人，非農(nóng)業(yè)人口81.37萬人。本文研究的范圍是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)面積為201平方公里的城市建設(shè)用地用地，區(qū)域內(nèi)總?cè)丝?3.8684萬，其中，非農(nóng)業(yè)人口53.2410萬，農(nóng)業(yè)人口為10.6274萬人。
　　二、馬鞍山市城市土地利用現(xiàn)狀
　　城市建設(shè)用地總面積為20131.34公頃，其中，居民點及工礦用地13820.12公頃，占建設(shè)用地面積的69%；交通運(yùn)輸用地1013.5公頃，占建設(shè)用地面積的5%；水利設(shè)施用地5297.72公頃，占建設(shè)用地面積的26%。城市建設(shè)用地的特點：一是建設(shè)用地總量較大，占用地總量的57%，且以居民點及工礦用地為主。二是居民點及工礦用地中城市用所占比重地突出，為建設(shè)用地面積的60%。三是交通運(yùn)輸用地在城市建設(shè)用地中比例較低只有5%。
　　城市建設(shè)用地主要存在建設(shè)用地增長速度過快，面積不斷擴(kuò)張；土地集約度低，用地標(biāo)準(zhǔn)寬松，人均占用建設(shè)面積遠(yuǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)面積；土地利用效率降低，用地鋪張等問題。
　　三、馬鞍山建設(shè)用地變化與趨勢
　　近年來馬鞍山堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，充分發(fā)揮馬鞍山市區(qū)位、交通、資源等優(yōu)勢，城市化進(jìn)程急劇加速，各類項目用地、公共基礎(chǔ)交通設(shè)施的投資建設(shè)使建設(shè)用地需求進(jìn)一步加大。2010年城市建設(shè)用地總量為20131.34公頃比2006年多了8866.01公頃，其中，水利設(shè)施增漲幅度最大，從2006年的204.99公頃到2010年的5297.72公頃，增長率達(dá)96%。如表1所示。
　　四、馬鞍山建設(shè)用地集約利用潛力分析
　　（一）建設(shè)用地集約利用現(xiàn)狀
　　建設(shè)用地集約利用是指在優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)合理布局的基礎(chǔ)上，通過改善土地的經(jīng)營和管理，充分發(fā)揮土地潛力，提高土地使用效率，發(fā)揮土地資源的最大效益。建設(shè)用地集約利用有著明顯的地域特征和差異，因此，不宜采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)值對所有區(qū)域土地的集約利用情況進(jìn)行評價。通常反映建設(shè)用地集約利用程度的指標(biāo)有建設(shè)用地率、人均建設(shè)用地面積、建設(shè)用地閑。
　　建設(shè)用地率是指建設(shè)用地占土地利用總面積的比例。2010年市區(qū)建設(shè)用地面積為20131.34公頃，土地總面積35309.62公頃，建設(shè)用地率為57%。
　　人均建設(shè)面積。2010年馬鞍山市區(qū)建設(shè)面積為20131.34公頃，區(qū)人口總數(shù)為63.8684萬，人均建設(shè)面積為315.20平方米/建設(shè)用地閑置率。建設(shè)用地閑置率即閑置用地面積占建設(shè)用地總面積的比例。2010年土地閑置總量為161.12公頃，占建設(shè)用地面積的1%。
　　（二）土地集約利用潛力的來源
　　土地利用潛力是指土地利用集約度和最佳土地集約度之間的差值，如果土地的集約度越低則土地集約利用潛力越大。馬鞍山城市用地集約用地的主要來源有以下三個方面：一是土地利用現(xiàn)狀范圍內(nèi)的閑置用地和廢棄地。二是粗放用地，即低效利用的土地，土地的節(jié)約集約度低。三是土地利用效益不好，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的土地。
　　（三）土地集約利用潛力分析
　　1.根據(jù)馬鞍山市國土資源局三項辦開展的閑置土地和廢棄地清查，統(tǒng)計的數(shù)據(jù)為獨立工礦廢棄地及各類閑置土地為161.12公頃，若這些充分利用則可增加土地潛力161.12公頃。
　　2.根據(jù)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，馬鞍山指標(biāo)級別數(shù)據(jù)屬于二級，按照指標(biāo)上線90.1平方米/人，馬鞍山城鎮(zhèn)人口為53.2410萬，則馬鞍山城鎮(zhèn)用地應(yīng)為4797.01公頃，但是實際上馬鞍山的城鎮(zhèn)用地為8809.21公頃，因此可以推測馬鞍山市的城鎮(zhèn)用地潛力為4012.20公頃。
　　3.農(nóng)村居民點面積為2823.98公頃，農(nóng)村人口為10.6274萬，農(nóng)村居民點人均用地265.72平方米/人，高于國家規(guī)定的村鎮(zhèn)規(guī)劃人均150平方米，按最高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村市區(qū)農(nóng)村居民點面積應(yīng)為1594.11公頃，因此農(nóng)村居民點潛力為1229.87公頃。
　　根據(jù)以上分析，馬鞍山城市建設(shè)用地集約利用的潛力為5403.19公頃。土地潛力研究是實現(xiàn)土地集約利用的提前，土地潛力的研究結(jié)果可以用來宏觀說明土地的集約程度，建設(shè)用地集約利用程度越低，建設(shè)用地集約利用潛力越大，因此必須進(jìn)一步挖掘土地潛力，提高土地的利用水平，使之最大限度的發(fā)揮土地效益。馬鞍山市建設(shè)用地潛力5403.19公頃，如表2所示。占建設(shè)用地總面積20131.34公頃的26.84%，土地可挖潛的潛力巨大，要實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用就必須加大對建設(shè)用地潛力的挖掘，使現(xiàn)有存量閑置土地的到充分利用，這對當(dāng)前全市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展起著重大的作用。
　　五、實現(xiàn)土地集約化利用的途徑
　　（一）大力盤活優(yōu)化存量
　　一方面要不斷制定和出臺一些政策措施，建盤活存量土地的長效機(jī)制。政府應(yīng)綜合利用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段，大力提倡和引導(dǎo)各類用地企業(yè)集約高效用地，嚴(yán)禁粗放型用地。另一方面要制定鼓勵企業(yè)對存量土地利用的措施，比如對于企業(yè)在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，進(jìn)行二次開發(fā)、提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對企業(yè)建造多層廠房的，第二層減半收取基礎(chǔ)設(shè)施配套費，第三層起免收基礎(chǔ)設(shè)施配套費；對于一些不符合集約用地標(biāo)準(zhǔn)的老企業(yè)，通過增資或收地的形式提高集約用地水平；對新增工業(yè)用地，進(jìn)一步提高用地控制指標(biāo)。
　　（二）積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地
　　第一，加大閑置土地清理力度。加大對批而未征、批而未用土地的征遷、供應(yīng)力度，對暫不具備供地條件的，通過指標(biāo)置換的方式調(diào)整給急需用地的項目；對“供而未用”的土地限期開工，在限期內(nèi)仍無法開工的堅決收回；對“用而未盡”或達(dá)不到約定投資額、投資強(qiáng)度和稅收要求的低效用地，通過贖購等方式，促使企業(yè)退出現(xiàn)有用地。
　　第二，國土部門要對適宜開發(fā)的未利用地做出規(guī)劃，引導(dǎo)和鼓勵將適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)成建設(shè)用地，積極復(fù)墾利用廢棄地。對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經(jīng)核準(zhǔn)報廢的公路、鐵路、機(jī)場、礦場等使用的原劃撥土地，應(yīng)依法及時收回，重新安排使用。除可以繼續(xù)劃撥使用的以外，經(jīng)依法批準(zhǔn)由原土地使用者自行開發(fā)的，按市場價補(bǔ)繳土地價款。要嚴(yán)格落實被損毀土地的復(fù)墾責(zé)任，在批準(zhǔn)建設(shè)用地許可證時，責(zé)任單位應(yīng)依法及時足額繳納土地復(fù)墾費。
　　（三）建立健全建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制
　　在土地市場動態(tài)監(jiān)測的基礎(chǔ)上建立政府部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，跟蹤項目進(jìn)展和建設(shè)用地開發(fā)利用情況，進(jìn)行建設(shè)用地供后的監(jiān)督監(jiān)測工作。
　　第一，要強(qiáng)化土地出讓合同管理。國土部門與用地單位簽訂出讓合同后，受讓人應(yīng)簽訂承諾書，承諾開竣工時間，向市國土局備案，以備以后依法追究法律責(zé)任。同時，規(guī)劃、消防、環(huán)保、建設(shè)、稅務(wù)等部門依據(jù)土地出讓合同的約定辦理相關(guān)行政許可手續(xù)，對受讓人違反出讓合同的其他行為，由市政府職能部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，進(jìn)行監(jiān)管。
　　第二，成立土地供后監(jiān)管督查組，對錄入土地市場動態(tài)監(jiān)測體統(tǒng)的已供土地實行定期排查，依據(jù)出讓合同的約定，監(jiān)查項目單位是否按約定開工建設(shè)，按“未建、場地平整、開挖基坑、基礎(chǔ)施工、結(jié)構(gòu)封頂、竣工、投產(chǎn)、未到開工期”八種類型匯總統(tǒng)計，每月形成督察報告，抄報市土委會各位領(lǐng)導(dǎo)和局領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)核實確認(rèn)未按期開工建設(shè)的項目及時報告局領(lǐng)導(dǎo)，會同供地承辦部門調(diào)查處理。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.馬佳.城市土地集約利用及評價研究——以日照經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例[D].山東農(nóng)