西方公共服務動機研究:理論探討與最新進展

　　作者簡介：李丹婷（1985- ），女，福建政和人，中國人民大學行政管理學系博士研究生，主要研究方向為公共管理、政府改革、危機管理。
　　摘 要：公共服務動機主要體現于個體為公共利益服務的內生的、利他的動機。公共服務動機理論的研究是當前西方公共管理領域研究的核心問題之一。今后需要進一步關注跨文化研究、組織影響的研究、行為后果的研究，并服務于公務員培養機制、激勵機制和選人用人機制的建設。
　　關鍵詞：公務員；公共部門；工作行為；公共服務動機
　　 中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）01-0084-04
　　
　　一、公共服務動機的理論背景
　　近二十年來，公共服務動機的研究已成為西方公共管理研究領域的熱點之一。“公共服務動機”這一概念首次在1982年用于表達與公共服務相聯系的特定動機。Perry & Hondeghem（2009）認為，公共服務動機就是“懷著為他人和社會行善的目的而為人民服務的個體傾向”［1］。以往的公共管理文獻中，公共服務動機常被稱為“公共服務倫理”（public service ethic）。與公共服務倫理的研究不同，公共服務動機的研究以實證導向區別于傳統的公共服務倫理研究。西方國家對公共服務動機研究的興起源自20世紀70年代美國社會對公共服務倫理的討論，主要是出于對當時主流的公共選擇理論和新公共管理運動的批判性反思，試圖以公共服務動機為全新視角解釋公務員的工作行為及其對公共組織的影響。
　　1．對公共選擇理論和新公共管理運動的批判和反思
　　公共選擇理論認為，人們都是根據自己的私利采取行動，他們的一舉一動都是為了增進自己的經濟利益。基于該假設，制度設計必須充分認識和利用以上行為動機。公共選擇理論對于官僚行為動機的假定存在的嚴重缺陷在于，忽視了公務人員中大量存在的利他精神和公益精神，試圖以人的自利性動機為出發點來解釋一切官僚行為。Dilulio(1994)認為，以自利性假設為基礎的委托—代理模型適宜解釋官僚的偷懶、瀆職或以權謀私諸如此類的行為，但難于解釋勤奮工作、默默奉獻、甘于自我犧牲的“有原則的代理人”的存在。［2］西方國家的新公共管理運動以公共選擇理論為基礎理論之一，倡導運用私人部門的管理手段改進公共部門的績效，其隱含的基礎假設在于，公私部門員工具有相同的工作動機。Frederickson & Hart（1985）認為，近年來，美國公共管理的困境在于其過度地和不加批判地依賴于企業管理的價值。［3］回應以上問題，公共服務動機的研究打破了公共選擇理論的官僚自利性的唯一動機，肯定了人們具有追求公共利益的利他動機，從而為彌合新公共管理造成的負面問題提供了思考途經。但是，公共服務動機研究并非否定自利動機的存在，也不是主張以利他動機取代自利動機而成為官僚行為的主導動機，而是在承認多種動機并存的基礎上思考利他動機的影響。
　　2．解釋公務人員工作行為和公共組織管理的全新視角
　　行政學始祖威爾遜曾經指出，“我們面臨的問題是，要使政府官員經常感興趣的是盡他的才智作最大的努力，用他的良心作最大的服務，不僅為他的上級而且為他的社會盡力。”威爾遜甚至認為，“如果我們解決了這個問題，我們就將再度掌握世界的航向。”［4］對于公共部門的人力資源管理和制度設計而言，古往今來最重要的一個宗旨，就是促使公務員具有更高的公共服務的動機和意愿，并將其落實到實際的工作行為和工作績效之中。從公共服務動機的視角，能夠解釋公務員工作行為及其對公共組織的影響。實證研究顯示，公共服務動機對公務員工作行為的多種變量（特別是工作績效）有正向影響。從公共組織管理和公務員隊伍建設的層面上看，對公共服務動機的形成和發展機制及相關影響因素的認知，有助于更有效地培育公務員的高公共服務動機，從而地培養其公共行政和公共服務的精神。公共服務動機研究的實踐價值在于解決以下問題：如何認識并利用公共服務動機，有效管理公共組織并激勵公務人員更好地完成工作；從更廣泛的層面看，公共服務動機的塑造關系公務人員隊伍的建設和公共服務的發展。
　　二、公共服務動機的內涵與主要觀點
　　公共服務動機的理論基于傳統的動機理論，是對公共服務倫理的繼承與發揚，也是對公共選擇理論的批判性反思。公共服務動機理論強調為公共利益所驅使的利他性的動機，認為這種動機在公務員中普遍存在，并且與公務員的擇業取向、激勵偏好和工作行為相關。以上觀點均得到了西方學者的廣泛討論并被大量的實證研究所檢驗。
　　1.公共服務動機的內涵
　　西方學界主要采用的Perry &Wise（1990）的定義認為，動機是人們渴望消除或滿足的一種“心理匱乏或需求”，公共服務動機則是“主要或完全基于公共制度或公共組織的動機所驅使的個體傾向”。據此可將公共服務動機劃分為理性動機、規范動機和情感動機三種類型。［5］此外，部分學者也在研究中陸續拓展了Perry &Wise對公共服務動機的定義。如Vandenabeele(2006)等人主張采取包容性的定義，把公共服務動機界定為“信念、價值和態度”，這些信念、價值和態度“超越了個人自利和組織利益，關注更大政治實體的利益，并激勵個體”。［6］
　　筆者認為，公共服務動機是個體從事與公共服務相聯系的行為的內在需求和價值取向，主要體現于為公共利益服務的內生的、利他的動機。公共服務動機的特點在于：第一，公共服務動機是一種內生的動機，而不是外生的動機。內生動機主要是由行為本身所激發的，而外生動機主要受到外部的激勵所致，以物質獎賞最為顯著。研究普遍認為，公共服務動機是需求導向的，強調內在報酬而非功利主義誘因。第二，公共服務動機是服務取向，而非部門取向的。Perry&Hondeghem（2008）強調，公共服務動機明顯區別于公共部門動機（public sector motivation）。后者常為更高的職業安全、更好的養老金計劃及其他的外部利益所激勵。公共服務動機是個人從事公共服務的動機，與公共服務行為相聯系，但與個體是否在公共部門供職并無必然聯系。［7］
　　2.公共服務動機的主要觀點
　　西方學者的研究已多次證實，具有高公共服務動機的個體，更傾向于選擇公共部門的工作，更能夠取得較好的工作績效。公私部門的工作人員在獎賞動機方面存在不同，公務人員對非功利性的激勵有更強的回應，而私人部門員工更注重功利性的、物質的獎賞。同時，公共服務動機的研究還首次提出了解釋人們為何選擇就職于公共部門的理論框架。
　　第一，具有高公共服務動機的個體傾向于尋求公共組織的職位。這個命題已被廣泛接受并已被經驗證實。相關解釋認為，個體的公共服務動機越強，個體愈傾向于尋求公共組織的職位以滿足這些需要。組織所具有的某些特性能吸引或選擇具有相應的獨特個人品性的員工，而這些個人品性，也將反作用于員工對組織的回應之中。
　　第二，公共服務動機在公共部門比在私人部門更為普遍。由于多數公共服務的提供集中于公共部門中，因此對公務員的公共動機研究成為重點。相關解釋認為，公共部門給個體創造更多從事有意義的公共服務的機會，具有較強公共服務動機的個體傾向于進入公共部門工作，滿足自身從事公共服務的需求，即存在自我選擇效應。同時，進入公共部門工作后的個體受到公共組織的文化、價值和制度的影響，公共服務動機進一步得到強化，即存在社會化效應。由于這兩個效應的存在，公共服務動機在公共部比在私人部門更為普遍。
　　
　　第三，公共服務動機與個體對不同激勵方式的偏好相關。西方學者對公共部門和私人部門員工的比較研究證明，公共部門員工相對更不看重金錢報酬而更看重利他和與服務有關的動機。Rainey（1982）通過對公共部門和私人部門工作人員的調查證實，公私部門的雇員在獎賞的傾向上有所差異：公共部門雇員更強調利他的或意識形態的目標，諸如幫助他人或做有益于社會的事，與私有部門的雇員相比較，不重視物質獎賞。［8］
　　第四，公共服務動機與公務員的工作行為相關。實證研究大量證實，公共服務動機對公務員的工作態度（工作滿意度、組織承諾等）和工作行為（工作績效、組織公民行為、工作投入等）有正面影響，特別是公共服務動機能夠顯著影響個體績效及組織。相關解釋認為，公共服務動機與公共組織的目標相符合，而當公務員認為他們的工作是有重要意義的并需要對他們被委任的工作負責時，能夠有更好的工作表現。
　　三、公共服務動機的測量與相關性研究
　　公共服務動機的測量是實證研究的基礎，多數學者采用Perry（1996）設計的公共服務動機量表進行測量。學者們在考察公共服務動機和相關變量的關系時，一般集中考慮公共服務動機與三類變量的關系：人口統計學變量、與工作有關的態度類變量和行為類變量。在現有的西方文獻中，公共服務動機的研究往往與眾多相關的人力資源管理的結果相關，而工作績效是其中最重要的結果變量。
　　1.公共服務動機的測量
　　學者Perry（1996）基于對Frederickson等學者以往對公共服務倫理的相關理論研究，建構了以公共政策的吸引、公共利益的承諾、同情心、自我犧牲為四維度、共計24個項目的公共服務動機量表。［9］此外，Snyder（1996）等學者參照Rainy的研究并通過對加拿大部分公私部門的比較研究，以有助于國家經濟繁榮、對國家有利、為人民服務、通過工作幫助他人、服務于客戶、有益于需要幫助的人、對公共政策有影響、有助于國家政治發展等8個項目作為公共服務動機指標分別測量公私部門員工的公共服務動機。［10］Wilson（2003）基于Perry&Wise對公共服務動機的理性、規范、情感的劃分，也提出了一種新的公共服務動機測量方法。［11］從總體上看，Perry所提出的公共服務動機測量問卷是目前廣為接受的公共服務動機測量工具，很多學者依此測量公共部門員工的公共服務動機水平并進一步開展公共服務動機與其他變量關系的相關研究。
　　2.公共服務動機的影響因素
　　從前因變量看，人口統計學變量、工作特征變量、組織特征變量等幾個方面都可能對公共服務動機產生影響。相關的研究并不多，主要集中于個體變量與公共服務動機的相關研究。已有的研究結果多數顯示，年齡、性別、教育經歷、管理層級、收入與公共服務動機正相關。Bright（2005）的實證研究結果顯示：（1）性別、年齡和教育經歷與公共服務動機顯著相關。女性、更年長、受更高教育的公務員具有更高的公共服務動機。Bright對此的解釋是，教育有利于人們更好地認識公共服務對社會的價值；而性別的影響與社會本身對男女不同的角色期待有關。（2）管理層級與公共服務動機顯著相關。具有較高管理層級的管理人員比非管理人員具有更高層次的公共服務動機。可以從兩個視角解釋，一是從馬斯洛需求層次理論的視角看，管理者的實際需求可以從他們較高的工資收入中得以滿足；二是從組織社會化的視角看，多年的公共部門工作經驗使他們更加重視公共服務的價值，而那些不被公共服務工作所吸引的人更可能離職。［13］
　　3.公共服務動機的相關性研究
　　傳統的心理學理論認為，動機在很大程度上能夠決定行為。公共服務動機與公務員工作行為之間關系的問題，是公共服務動機實證研究的焦點，其核心內容之一就是組織成員的公共服務動機與績效之間的關系研究。對于工作特質與工作績效之間的聯系，是以Turner&Lawrence的研究為基礎的，并被眾多研究者所檢驗。公共服務動機與績效之間的相關性研究，有直接研究和間接研究兩種途徑。（1）直接研究。其結論主要有兩類：一是公共服務動機對績效有正向影響；二是公共服務動機的部分維度對績效有正向影響。但Brewer（2008）基于對公共服務動機與績效間關系的研究綜述認為，對政府部門中公共服務動機與績效的關系的直接研究是有限的，難以有效解釋兩者之間關系的內在邏輯。［14］（2）間接研究。主要指引入工作態度類變量（工作滿意度、組織承諾等）和工作行為類變量（工作投入、組織公民行為等）作為中介變量和調節變量，研究公共服務動機與績效之間的關系。如VigjtS5PgsNCG+41Z4zudIhMMj+EUesgf1MJibESl2PU=andenabeele（2009）的研究分析了工作滿意度和組織承諾對公共服務動機和績效間關系的調節作用。研究基于3300名佛蘭德政府公務員的實證調查，證實了公共服務動機與績效之間的正相關，以及工作滿意度和組織承諾的調節作用。［15］綜上，現有的實證研究基本支持公共服務動機與績效之間的正向相關以及相關工作態度和工作行為變量的調節作用。
　　四、評論與展望
　　盡管公共服務動機理論作為新興的研究領域，仍有許多不成熟之處，包括理論上尚未達成共識、方法論上尚未達成一致、缺乏縱向研究和比較研究等。但是，應該承認的是，公共服務動機的研究與現有的時代發展和環境變化是相適應的，公共服務動機研究可能具有的重要現實價值也正在日益顯現。從未來的公共服務動機的研究方向，有些問題需要學者們不斷完善和深化。
　　第一，公共服務動機的跨文化研究。學者普遍認為，動機理論是受文化限制的。公共服務動機的形成是一個社會化的過程，不同的政治、文化和社會體制下，人們進入公共部門工作的動機可能存在差異；但是，人們對善治、公共服務、服務型政府等重要概念的達成的基本共識，又決定了公共服務動機即使在不同的文化和國度之下，也會存在著相通和相似之處。公共服務動機的概念化、操作性和測量在不同文化的適用性問題是國際化研究的關鍵問題。公共服務動機的研究始于美國，是基于西方社會背景而提出的。從現有的文獻看，仍以美國本土的研究居多，也有來自歐盟、荷蘭、瑞士、韓國等不同國家的實證研究。在公共服務動機的研究中，目前鮮有見到亞洲國家的研究成果。對中國而言，公共服務動機的研究也應該在未來獲得更多的關注。
　　第二，公共服務動機的組織影響的研究。Perry（1997）認為，公共服務動機的形成與以下幾個方面相關：父母社會化（parental socialization）；宗教社會化；專業認同；政治意識形態；人口統計學變量。［16］公共服務動機的形成同時受到家庭和社會的影響，個體的利他行為最初是在家庭內形成的。公共服務動機的形成也受到組織的影響，筆者認為，組織對公共服務動機的影響是未來研究的重點之一，其所涉及的問題有：個體的公共服務動機在多大程度上是在進入組織之前形成的，在多大程度上是在之后的工作經歷中形塑的？個體的公共服務動機與公共組織的類型是否相關？組織政治、組織文化及領導是否影響其成員的公共服務動機？
　　第三，公共服務動機的行為后果的研究。實證研究已經多次證實，公共服務動機能夠影響個體和組織的產出。公共服務動機未來的重要研究方向在于繼續深入研究與公共服務動機相關的一系列行為后果，如工作投入、離職傾向、制止不道德行為等。同時要繼續豐富對公共服務動機與個體績效、組織績效的研究。
　　第四，公共服務動機的培養機制問題。如前所述，相關研究已經證實了教育對公共服務動機的積極作用，未來應該更深入地研究教育經歷在公共服務動機的發展中扮演的角色。這意味著要有不同的途徑以及怎樣的途徑更好地教育公務員并形塑公共服務動機；要以培養公共服務動機為目的，尋求更有效的公務人員教育的內容、方式和方法，以優化現有的公務人員隊伍和培養未來的公務人員。
　　
　　第五，公共服務動機與激勵機制的研究。公共組織的激勵體系的構建，應該取決于其成員的主要動機基礎。如何在深入理解和認識公務人員的自利性動機和公共服務動機的基礎上，更好綜合運用經濟刺激和非物質刺激，建設更有效的公務人員激勵機制，是公共服務動機研究的重要現實課題。
　　第六，公共服務動機與公務人員選人用人機制的研究。March& Simon（2008）指出，組織成員的態度、價值觀念和目標影響組織。［17］從現有的公共服務動機研究中，我們基本可以得出結論：具有更高公共服務動機的人，能夠在公共組織的工作中取得更好的績效。因此，要從理解公共服務動機的角度，深入研究如何優化公務人員選人用人機制。
　　 參考文獻：
　　［1］Hondeg