內蒙古城鎮社區公共服務面臨的問題與對策研究

　　社區是社會的細胞，是構建和諧內蒙古的基礎，也是政府履行社會管理和公共服務的基礎平臺。隨著市場經濟的發展和城鎮化進程的加快，社區在經濟發展中的地位越來越重要。內蒙古的社區建設與經濟發達省市區相比，還存在許多新情況、新問題。從總體上說，當前我區社區公共服務仍處于初級發展階段，社區公共服務體系建設現狀與構建社會主義和諧社會的要求還不相適應，與社區居民日益增長的服務需求還有不小的差距。因此，分析目前制約社區公共服務發展的因素，提出加快社區公共服務發展的對策建議，對維護社會穩定和構建社會主義和諧社會都具有重大而深遠的意義。
　　一、內蒙古城鎮社區公共服務發展現狀
　　社區公共服務是社區服務主體。在以人為本理念指導下，為了滿足社區的公共需求，為全體社區居民提供的以公共物品為內容的社會公共服務。社區公共服務的主體是政府、非營利組織、志愿者以及其他社會組織，社區公共服務的目標是滿足社區公共需求，社區公共服務的對象是全體社區居民，社區公共服務的內容是提供公共物品，社區公共服務的理念是以社區居民為本，社區公共服務的屬性是社會公共服務。
　　2000年9月，內蒙古自治區黨委、政府下發《關于進一步加強城市社區建設的通知》（內黨辦[2000]28號），自治區民政廳在呼和浩特市新城區、包頭市昆區、通遼市科爾沁區、興安盟烏蘭浩特市進行社區建設工作試點，逐步擴大試點范圍，及時總結經驗，并為進一步完善我區城市社區建設提供了寶貴經驗。
　　“十一五”期間，內蒙古認真貫徹落實《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發[2006]14號）和《關于自治區黨委、政府<關于加強城鎮和諧社區建設的若干意見>》（內黨發[2008]18號），緊緊圍繞“管理有序、服務完善、文明祥和”的社區建設目標，社區公共服務體系建設取得顯著成效。概括起來，主要體現在以下幾個方面：
　　一是社區服務設施建設取得初步進展。2008年以來，全區各級財政加大對社區建設的投入力度，每年投入2000萬元，采取以獎代補的形式支持社區建設。截至“十一五”期末，全區城鎮社區居委會達2101個，建立社區服務中心1046個，社區衛生服務站1072個，社區文化服務站1118個，辦公、活動場所面積在300平方米以上的社區達1020個。截至2011年末，全區城鎮建立各種社區服務設施5322個，其中，社區服務中心1125個，比上年增加79個。形成了以街道服務中心為龍頭、社區服務中心為主體、多種服務組織和社區志愿者隊伍為基礎的服務網絡。
　　二是社區服務隊伍不斷壯大。各地采取選取、公開招考、居民選舉產生和聘用等方式，充實和優化了社區工作人員。一大批素質高、能力強、作風正、愿意為群眾服務的居民走上社區工作崗位。截至“十一五”期末，全區共有社區居委會工作人員17199人，注冊登記和備案的志愿者人數達10萬人。以呼和浩特市賽罕區為例，從2008年起，連續3年向社會公開招聘178名大學生充實到社區工作。自2008至2010年底，全區共有3200余人報名參加全國社會工作者職業水平考試，其中，210人獲得國家級社會工作者職業資格。2011年度，呼和浩特市舉辦并評選出呼和浩特地區優秀志愿者候選人21名、優秀志愿者組織候選單位11個、優秀志愿服務活動支持單位候選單位5個，充分發揮社區志愿者對社區公共服務的補充作用。
　　三是社區服務對象和服務內容得到拓展。服務對象已從傳統民政對象老年人、殘疾人、優撫對象等困難群體逐步擴展到全體社區居民及社區內的一些機構；服務內容從社會救助延伸到家政服務、養老托幼、社區衛生、文化體育、社區治安、標準化菜市場建設、政府信息咨詢、圖書閱覽等便民利民服務。2012年9月，呼和浩特市新城區西落鳳街社區打造社區為民服務新品牌——“四點半托管中心”，切實解決小學生放學管理難、家長接送放心難的問題。
　　四是社區服務形式不斷創新。如無償、低償和有償服務相結合，設施服務和互助服務相結合等。社區服務方式、方法得到改進，方便便捷的生活服務圈開始出現，社區郵政繳費一站通業務、社區服務熱線、社區公共服務站、社區網絡服務平臺等新型服務方式日趨顯現。截至“十一五”期末，全區共有530個社區實現了三級聯網，469個社區基本建成了綜合性的信息化網絡管理平臺。2011年11月15日，由呼和浩特福源社區服務信息中心平臺提供的呼和浩特市居家養老綜合服務信息中心正式啟動。此外，一號通8989966社區綜合服務熱線、一鍵通居家養老智能求救求助呼叫系統、電子保姆和福源300等服務方式進駐呼和浩特四大區。
　　目前，內蒙古有4個區、8個街道辦事處、13個社區居委會被中央有關部委授予“全國和諧社區示范單位”榮譽稱號，31個社區被自治區黨委、政府授予“和諧社區”榮譽稱號。
　　二、內蒙古城鎮社區公共服務發展存在的問題
　　（一）社區居委會的自治功能欠缺
　　政府主導的社區服務體系，強化了社區服務的“行政化”色彩。各地居委會干部普遍反映，他們工作的重心不在社區服務方面，而是承擔區、街政府分派的大量行政事務性工作，其工作的重心向行政工作傾斜，演變為政府深入社區的一條“腿”，而不是居民自治的“頭”。例如，興康社區作為典型的少數民族聚居試點社區，每年應付來自市、區、街政府的觀摩、視察、指導、評比檢查，任務過多，負擔過重，社區居委會與城市管理部門的職能混淆，基本上成了街道辦事處的派出機構，扭曲了居委會自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織的形象。社區規模偏大，社區管理缺位。再以興康社區為例，社區總面積0.38平方公里，社區總戶數有2758戶、總人口7224人，駐區單位6家，商業網點187個，從事社區工作干部只有8人，公益性工作崗位7人。由于社區規模偏大，社區管理人員相對偏少，給社區管理和服務帶來很多困難和問題。
　　（二）社區公共服務缺乏相應資金支持
　　在我國，絕大部分的社區公共服務是由政府提供的。政府提供的公共服務難以滿足社區居民日益增長的物質文化需求，社區公共服務的推進將受制于資金的缺乏而難以得到迅速發展。從社區辦公經費來看，呼和浩特市各社區平均每年的辦公經費只有1.5萬元。而在加強社會管理的新形勢下，社區公共服務的范圍越來越廣泛，工作任務越來越繁重，沒有一定的財力支持，社區公共服務工作的開展將受到嚴重影響。從社區工作人員工資待遇來看，在呼和浩特市，社區干部實行事業編制，和同一級別的公務員月薪相差1000元左右，社區民生志愿者的工資只有1180元。沒有相應的待遇不能調動社區工作者的積極性，更無法吸引專業人才進入這個領域。從“權隨事走，費隨事轉”的落實情況來看，目前各職能部門通過街道相關部門把工作推向居委會，但只派任務不給錢，存在敷衍了事、應付差事，“有事無費，有責無權”的現象。
　　（三）社區公共服務與居民需求脫節
　　根據2011年4月，前自治區副主席連輯《在全區城市社區建設工作推進會議上的講話》中指出，仍有12%的社區租借或沒有辦公服務場所，52%的社區辦公和居民服務場所沒有達到300平方米。從全國范圍來看，社區服務設施總量供給不足，社區服務設施建設缺口達49.19%。要加強社區服務體系建設，滿足居民多樣化需求。從呼和浩特市“兩級政府，三級管理，四級網絡”的社區管理模式看，政府是社區服務的主導者，不論從橫向聯系還是從縱向聯系看，政府都位于社區服務體系的中心，形成了“一元化”的管理體系。為了達標、出政績、造亮點，社區服務項目的確立大多由政府根據工作的需要而不是根據社區居民的實際需求設立。而一些居民群眾急需要辦的項目往往因其“小”、不易“出彩”而得不到及時辦理，導致社區服務與居民需求脫節，產生政府管理與居民需要的矛盾。以橋華社區文化建設為例，大多是作為政府派出機構的街道辦事處相關工作人員主持、主管、主導。很多居民并不知道社區開展過各種各樣的文體活動。再者，社區活動大多不是自主開展的，基本上是形式的需要，并不是居民自發組織或按照居民需求開展的。
　　（四）社區服務隊伍需進一步加強
　　“以人為本，服務居民”的意識有待進一步加強。始終把實現好維護好發展好社區居民的根本利益作為工作的出發點和落腳點，以居民的服務需求為導向，把居民滿意度作為檢驗工作成效的重要標準。目前，一些社區從硬件設施到位程度來衡量社區服務水平，一些服務設施條件差的社區存在著無所作為，沒有從為居民辦實事、解難事、辦好事的角度去考慮和工作，缺乏以人為本，服務居民的意識。社區人員工作方法單一，工作效率不夠理想。以社區志愿者為例，社區志愿者在具體的活動中，存在盲目活動、重復活動的現象，活動的形式與內容比較單一，方式比較雷同，導致活動質量不高，社會影響力低，而且造成一定程度的資源浪費。社區工作者的整體素質決定著社區服務的水平。社區居委會工作人員在不同程度存在著年齡結構老化，具有相關專業背景的人員比例偏低，學歷層次整體不高等問題。專業技術人員、專業社會工作者和管理人員偏少，社會工作人員兼職現象比較普遍。以社區婦聯干部為例，很多社區婦聯主席同時擔任社區黨支部書記、居委會主任職務，時間、精力難以集中，造成工作被動應付。另外，一些年輕婦聯干部雖然受過良好教育，但工作經驗不足，導致婦聯工作效率不高。
　　三、加快內蒙古城鎮社區公共服務發展的對策建議
　　我們每個人都生活在不同的社區里，社區又是組成社會的細胞。從某種意義上說，社區穩則社會穩，社區安則社會安。針對內蒙古城鎮社區公共服務存在的問題，提出相應對策、措施，以起到對社區公共服務發展的指導作用。
　　（一）推動社區居委會職能歸位
　　居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。居民委員會的任務是辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業。強化社區居委會的服務職能，也就是社區居委會角色回歸本位的問題。現階段必須切實明確社區職責，對社區承擔的工作進行認真、全面、細致的梳理，嚴格實行行政事務進社區“準入制”。對政府職能部門工作不必進社區和可進可不進社區的，一律不得進入社區；對于必須進入社區的，一律實行“準入制”。在批準行政事務進社區的同時，按照“權隨事走，費隨事轉”的原則，明確工作經費的數額、撥付期限等具體事項。對于未經批準而進入社區的工作，社區居委會可以拒絕承擔。
　　合理設計社區規模。根據城市發展變化，按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于居民自治的原則，優化社區布局，加強社區居委會的組織建設。推進社區管理體制，可以成立社區公共服務站和政府購買社區公共服務的方式支付費用，社區居委會則主要開展居民自治活動和居民服務工作。
　　（二）加大社區經費投入
　　為順利推進社區公共服務，把社區公共服務資金納入地方財政預算，加大政府財政對社區公共服務的資金保障，每年由財政安排專項資金，用于社區公共設施建設項目補助、社區服務工作經費支出和開展社區服務活動項目補助。采取提高社區工作者報酬，完善各項社會保障，解除其后顧之憂，還要建立和完善社區工作者激勵及約束機制，激發社區管理人員積極性。同時，嚴格貫徹“費隨事轉”的原則，撥付專項資費，不能再占用居委會的工作經費。
　　建立多元化的社區公共服務資金籌集機制。建立社區服務發展基金，形成以政府資金為引導，社會各方給予贊助支持，社區服務設施的有償服務收費為補充的社區服務發展資金籌集機制，變單一渠道為多方籌集資金渠道。爭取駐區單位的支持，鼓勵社會各方面以資金、設備、房產、信息、勞務、技術等形式投入社區服務項目，通過高質量的社區服務贏得社會的支持。
　　（三）以滿足居民需求為前提，拓展社區公共服務領域
　　解決社區居民生活服務需求與公共服務提供不對稱的問題，堅持以居民需求為導向，重視居民要求，不斷探索社區公共服務項目、內容及形式。優化社區服務內容，推動社區公共服務廣覆蓋，群眾性互助和志愿服務制度化，社區專業服務和商業服務規范便利，建立公共服務、便民利民服務、志愿服務有效銜接的社區服務體系。為滿足社區不同群體的需要，為居民提供周全周到的服務，探索多樣化的服務形式，通過無償、低償和有償服務相結合，社區共享共建與政府支持相結合，專業服務與志愿服務相結合的方式，面向老年、鰥寡孤獨殘等弱勢群體和特困群體的社會福利服務，面向下崗失業人員的再就業培訓、就業保障和其他社會保障服務，面向社區單位的社會化服務，面向廣大社區居民的便民利民服務等，逐步實現社區服務的社會化、產業化、現代化。
　　完善社區公共服務體系。加強社區就業和社會保障服務，社區社會救助服務，社區衛生、計劃生育和文化、教育、體育服務，社區法律服務，社區安全服務，美化社區環境服務，社區便民利民服務，社區流動人口管理，企業離退休職工管理等。切實改變政府職能，鼓勵和支持具有公益性、服務性的社區民間組織參與社區公共服務。
　　（四）進一步加強社區隊伍建設
　　提高社區服務人員的專業化、職業化水平，大力推行社區志愿者注冊登記制度，基本形成一支專業素質較高、服務能力較強、社區居民滿意的社區服務隊伍。
　　鼓勵社區服務人員立足崗位、自學成才，支持他們參加社會工作等各種職業資格考試和學歷教育考試，采取多種方式加強對現有的社區服務人員的培訓，不斷提高他們的職業素質、服務意識和專業水平。政府部門要通過表彰、獎勵、優先錄用優秀社區工作者進入公務員隊伍等各種激勵手段，不斷提高社區工作者的社會地位和榮譽感。通過社區居民評議、拉票選舉、表決等民生化手段，讓優秀人才留下來，對工作不盡職者及時清除。
　　大力發展社區志愿者隊伍。根據社區居民構成，培育不同類型、不同層次的社區志愿服務組織，積極推行社區志愿者注冊登記制度。為志愿者提供合法性身份認同，做好志愿者的統計和工作規劃。組織和帶動公務員、專業技術人員、教師、共青團員、青年學生以及身體健康的離退休人員加入志愿者服務隊伍。從社區服務長遠發展來看，引入專業社會工作者進入社區工作，建設一支職業化、專業化的社區工作者隊伍，是推動社區可持續發展的基本保障。
　　（作者單位：內蒙古社會科學院公共管理研究