媒介資本境外公司化運營的法律監管

　　【摘 要】本文從媒介資本、媒介資本境外公司化運營的釋義入題，對為什么要對媒介資本境外公司化運營進行法律監管以及監管內容、監管的現實困境進行了具體的論述，并提出實施監管的建議。
　　【關鍵詞】媒介資本 境外公司 法律監管
　　
　　一、對媒介資本境外公司化運營進行法律監管的釋義
　　1、中國語境下對媒介資本的解讀
　　當前，業界一般認為，“媒介資本指的是媒體經營性資產，包括和新聞業有關的廣告、發行、印刷、信息、出版等產業的投入與純量資產，也包括媒體非新聞業的產業部分”。①長期以來，受經濟體制的影響，對媒介資本的認識被限定在狹小的范圍內，僅指由國家媒體經營管理的資本。隨著經濟體制的轉型和文化體制改革的不斷推進，業界對媒介資本的認識逐步深化，主要體現在以下三個方面的變化：
　　變化一：對媒介資本效能的認識由強化其政治效能到釋放經濟效能轉變、
　　變化二：對媒介資本產權屬性的認識由國家專有向多元持有轉變、
　　變化三：對媒介資本經營方式的認識由事業化運營向公司化運營轉變、
　　綜上，媒介資本具有增值性、運動性、經營方式的多樣性的特征，其概念外延也隨改革的推進被不斷拓展。
　　2、媒介資本境外公司化運營的形態及層次
　　本文探討的媒介資本境外公司化運營是指境內媒介資本持有的公司、企業及事業單位，以實物資產或者無形資產的形式向境外投資，境內媒介公司、企業及事業單位或是獨自設立子公司，或是與境外合作者成立控制子公司，或是控股收購境外公司或者參股境外公司。媒介資本在境外以離岸公司的組織形態進行經營。以資本和產業為紐帶，境內投資者與境外離岸公司呈現出以下運營層次：第一層次，境內中央一級媒介公司或者集團出資成立境外子公司，此境外子公司再出資設立子子公司；第二層次，境內中央一級媒介公司或集團境內所屬的境內子公司出資設立境外子公司，此境外子公司再出資設立子子公司；第三層次境內中央一級媒介公司或集團境內所屬的境內子公司的子公司在境外出資設立子公司，此境外子公司再出資設立子子公司。
　　3、對媒介資本境外公司化運營進行法律監管的內容
　　對媒介資本境外公司化運營進行法律監管的核心內容是產權的管理，一是要對產權界定清楚；二是要對產權進行保護。對媒介資本境外公司化運營進行法律監管的具體內容可以分解為以下幾方面：一是對境外媒介離岸公司的登記管理，其中包括對公司本身的登記以及投資境外國有資產的登記管理，國有產權變動、交易登記管理等。其二，對境外媒介離岸公司的人員進行監管，避免其濫用職權營私舞弊。其三，對境外媒介離岸公司財務進行監督，避免國有資產流失。其四，對境外媒介離岸公司的業務進行有效監督，保證其正確的輿論導向。
　　二、法律監管的現實困境
　　1、監管制度缺失與跨國法律適用的問題并存
　　從立法效力層面看，迄今為止，我們還沒有一部專門完整的法律是針對媒介領域的，已有的也大多是部門規章或條例。從立法的內容看，對媒介資本境外公司化運營的監管制度缺失，首先，宏觀層面立法不完善，其中包括境外媒介離岸公司監管主體制度、境外國有資產投資產權登記制度、境外國有資產經營預算管理等制度構建目前還處于立法探索階段。其次，媒介行業市場自律法律制度不完善。再次，微觀層面立法不完善，其中媒介組織形態立法不完善，公司治理結構存在問題。
　　境外媒介公司除接受國內法律的監管外，還要接受駐在國法律的管轄，跨國法律適用的問題顯現。其中以規避駐在國法律適用和駐在國法律不明引發的風險系數最高。比如，“某些境內投資單位為了短期效益，規避駐在國的法律，將境外國有離岸公司注冊在個人的名下，國有產權在該個人死后可能由其子孫繼承，或者由駐在國政府沒收”。②境外離岸公司監管面臨困境。
　　2、“行政整合”管理模式的過渡性限制
　　 “當前我國媒介集團在改革過程中已經形成了“行政整合”管理模式，這是一種以政府為主體、通過行政方式進行媒介重組的管理模式，政府主管局(新聞出版局、廣播電視局)與媒介產業集團(報業集團、廣播電視集團)合署辦公，管理職能相對分工?！雹鄞朔N管理模式是將事業和企業的管理融合的過渡性選擇，改革者的出發點是發揮事業與企業兩種管理方式的各自優點，但事實并非如此，企業管理的規則是“資本多數決定”，事業管理的規則是行政權利，兩種制度嫁接后產生了沖突，相互抵消，陷入了管理的悖論。受國情影響，事實上行政權力在媒介集團中占據主導作用，并且這種影響通過組織層次直接滲透到境外的離岸公司，市場監管法律則難以發揮效力。
　　3、多級代理與公司治理結構問題并存
　　從境內的媒介母公司到境外的子公司再到子子公司，媒介資本的運營的組織層次較多，經理人的層次也對應增多，與此同時經理人的道德風險、逆向選擇風險產生的概率加大，多級代理使得法律監管的鏈條增加，難度加大。此外境外公司的內部治理結構不健全，媒介離岸公司的內部人控制問題突出，重大事項的決策缺乏民主透明，法律監管失效。
　　4、資本準入限制與輿論導向偏差的問題
　　對境外媒介離岸公司進行法律監管的目標是實現經濟利益和輿論導向的雙贏，但是經濟利益和輿論導向不總是統一的，駐在國一般通過以下兩種方式來限制境外資本對輿論的導向：一是，資本準入和增量控制，即駐在國在境外媒介資本入境以及持有比例方面設定法律限制，使資本多數掌控在本國所有者手中。二是，設置媒介“黃金股”，政府持有上述股份，掌控駐在國輿論導向。上述情況使得“資本多數決定”受到限制，輿論導向可能出現偏差。
　　三、突破現實困境實現法律監管的建議
　　1、完善立法，建立有效的境外離岸媒介公司法律監管體制
　　首先，建議研究制定專門的“媒介法”，專門法首先應當對媒介公司的性質，媒介組織架構，媒介管理以及媒介從業人員職業規范等內容進行規定，其次還應當明確的內容有，哪些資本可以用于境外投資、投資的范圍、投資的程序以及撤資的規定等。
　　其次，建議完善《國有資產法》中關于媒介國有產權監管的內容，目前對國有資產已經形成了，出資人——出資人代表——國資委授權運營機構——監管公司的監管模式，對于境外媒介國有經營性資產是否需要納入原有的監管體系，還是設計新的監管體系，對境外媒介國有資產的登記、評估、交易、投資進行法律的規定需要盡快論證，并進行立法完善。
　　第三，完善媒介行業法律法規，并注意參照執行國際化的行業標準。
　　2、完善公司治理機構，構建橫向、縱向相互支撐的公司內部監督體系
　　優化公司治理結構，構建有效的公司內部監督制度是法律監管實現的突破口。其中產權的監管和控制權的配置又是解決公司治理，構建內部監督制度的核心問題。
　　圍繞上述核心問題，筆者建議對境外離岸媒介公司的縱向監管制度構建如下：成立境外區域管理公司，通過區域管理公司強化集團公司對境外子公司的監管，其監管框架為境內集團總公司—境外區域管理公司—境外全資、控股公司—基層公司。此種架構可以將分散的監控力通過區域管理公司進行集中，解決境外離岸公司監管鏈條過長，監控力分散的問題。
　　對境外離岸媒介公司的橫向監管制度構建應當把握三個基本點。第一是，建立現代企業人事管理制度。首先，改變行政權力決定的用人制度，按照現代公司的運行規則來決定經理人的去留，完善公司內部監督機構；其次，建立長期有效的激勵制度，比如股權激勵制度，即對公司的經理人實施包括期股、股票期權、受限股票計劃在內的股權激勵；再次，利用駐在國法律對公司員工進行本土化的勞動法律管理。第二是，完善財務管理制度，“財務管理不僅僅是為媒介的資金流動做記錄，而是研究思考從媒介的發展經營目標出發，追蹤資金流向?？疾旖洜I活動中資本增值和利潤增長的狀況，總結運營過程中資本使用效率及方法，向媒介管理層提出財務總體報告，就資本運轉提出合理建議?！雹苋牵晟茦I務管理制度。首先要明確股東會對公司重大事項的決策的范圍，其次是要建立業務監管的法律審核制度，建立日常的法律事項的審核制度，還要實現母公司和子公司的日常業務法律審核制度的對接。
　　3、多渠道建立健全公司外部監督制度
　　建立國內民間機構的監督機制。“建立《媒介法》的監督執行機構，它類似于美國的FCC，主要功能在于獨立于政府和媒體之外，不偏不倚地監督媒體行為，并對其不當行為予以糾正和懲治，是保證媒介資本健康和媒介生態平衡的民間機構?！雹萁ㄗh此機構設立專職部門管理境外離岸公司事務。
　　建立駐在國公眾監督制度，境外離岸公司要按照駐在國法律執行信息披露制度，對與公司有關的重大問題及公司中期和年度報告進行及時的披露，此外還應聘請境內或境外的審計機構對境外離岸公司進行定期審計。
　　建立司法監督制度，“最后還要建立包括公證、審判、檢查、治安在內的境外離岸公司司法監督機制，公證機關可以提高境外國有資產在運營和流轉過程中的安全系數，檢察機關通過嚴厲查處境外國有資產流失案件，法院通過對案件的審理活動，預防侵吞國有資產的經濟犯罪，逐步形成有效的立體司法監督網”。⑥
　　4、研究利用駐在國法律保證正確的輿論導向
　　建議境內媒介公司建立國外法律查明制度，在設立境外離岸公司之前進行充分的國內外法律論證。尤其對駐在國限制境外資本投資媒介的法律法規一定調查清楚，對具有上述規定的國家，可以通過控股當地內資公司，再由當地內資公司控股媒介公司的間接的方法避開駐在國法律的雷區，充分利用“資本多數決定”的原則來引導輿論，使資本為輿論導向所用，不能被輿論導向所誤。
　　
　　參考文獻
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