鄉村治理變遷下的農村社會組織

摘要：回顧鄉村治理結構變化的歷史過程，農村社會結構以及不同治理主體間關系發生了很大變化。多中心鄉村治理格局正在成為目前中國農村社會公共事務管理的主要方式。農村社會組織作為治理活動中的重要主體，在協調不同治理主體關系、實現村民利益有效表達、推動農村社區民主意識形成等方面發揮著關鍵性作用。由于自然嵌入農村社會結構，農村社會組織通過組織運作實現了不同治理主體的廣泛參與，這與目前鄉村多中心治理格局目標相得益彰。鄉村治理過程顯然需要組織運作機制與傳統村民自治機制有機結合。因此，農村社會組織充分發揮其社會功能，并與農村黨組織、村民自治組織、村民個體等治理主體相互合作協商是解決目前農村社會治理困境的主要出路。

關鍵詞：鄉村治理；農村社會組織；多中心治理

中圖分類號：C192.21 文獻標識碼：A 文章編號：1009—9107（2012）05—0115—05

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的發展戰略，為中國農村在轉型期下社會發展做出了明確規劃。面對日益復雜的農村社會公共事務，作為重要的承載主體，各類農村組織的建設直接影響到了新農村建設的進程。在現代社會多元化發展的客觀形勢下，我國目前農村公共產品與服務的供給體系已經發生了變革。各類農村社會組織正在成為中國農村社會公共服務體系中的重要參與者。

一、鄉村社會治理結構的歷史性變遷

“治理”一詞的原意是控制、引導和操縱，長期以來與“統治”一詞交叉使用，主要用于與國家公共事務相關的各項管理活動與政治活動。20世紀90年代以后，“治理”理論應運的范圍擴大到經濟社會領域。強調公共權力行使主體的多元化參與是治理理論的核心要義。關于“鄉村治理”，有學者認為是鄉村社會各種組織通過一系列制度安排共同處理鄉村公共事務的一種動態過程。它體現的是國家與社會公共力量共同作用于鄉村公共事務。

作為國家在基層管理體制的探索，鄉村治理格局的演變體現出國家在改變鄉村社會治理狀況以及實現城鄉統籌發展方向上的思維方式。回溯中國鄉村治理結構變遷的過程，我們可以認識到國家建構的力量對于目前“鄉政村治”的鄉村民主影響不容忽視。在中國古代社會政治格局中，森嚴的封建等級體制造成了社會分層顯著，上下層分裂對立造成了不同等級的社會成員擁有不同的文化與價值體系。除此之外，由于鄉村社會處于封閉靜態的小農體系，這在客觀上造成了城市與鄉村間對立。這種上下分裂、城鄉對立的政治格局，造就了中國傳統王朝國家雖然號稱皇權專制，但是最高統治者的有效權力范圍卻十分狹小。另外，中國鄉村以鄉紳、地主及宗族等為代表的龐大的政治社會勢力構成了對鄉村的間接統治。在這種政治格局下，“山高皇帝遠”、“王權止于縣治”是鄉村政治狀況的常態。但是，筆者認為即使這種有限的自治權也是國家權力一定程度上的讓渡。在家國一體的社會結構下，鄉村被結構化于國家之中。強大的國家力量控制并覆蓋著社會，社會的自主空間極其狹小。其結果是被統治的意見無法在體制內得以有效表達，其利益也得不到體制性保護。

在改革開放之前的計劃經濟時代，由于對傳統體制的依賴以及當時發展經濟的特殊需求，國家主導下形成了全民高度動員的“總體性社會”。在這樣的社會結構下，中國社會呈現出“組織化社會”的傾向。在農村，集體經濟時代下“人民公社”和“生產大隊”成為團結和穩固農民個體的組織形態。農村地方的行政管理權歸人民公社、生產大隊和生產隊所有，他們不僅僅掌握著農村的財政權和行政權，而且還掌握著從生產計劃到生產管理以及成果分配的經濟管理權。通過這樣的管理體制實現國家權力縱向向下滲透到最偏遠的基層農村。顯而易見，這種垂直化的管理方式產生的嚴重后果是領導干部與農民群眾間的矛盾，同時中央與地方之間在行政與利益關系上也存在著分歧。更為重要的是，自上而下的國家性體制權力對農民生產生活的積極性與自主性造成了壓制，農民多樣化的需求方式難以得到滿足。

改革開放拉開了中國經濟改革的大幕，市場經濟對于農村的全面滲透改變了原有單一的經濟生產模式。多元經濟成分并存的現實使得廣大農村地區市場化進程加快，農村的經濟結構發生了重大變革。此外，由于家庭聯產承包責任制的實行，農民已經開始成為商品經濟中獨立的生產者與經營者，他們渴望獲得更多改革帶來的成果。在市場經濟的帶動下，農民作為交易的主體，其主體意識、權力意識、民主意識等明顯加強。農村社區對于公共產品與服務的提供已經無法適應社會經濟結構變遷的客觀形勢。在這樣的背景下，原先以政府為中心的“單中心”鄉村治理模式變得不合時宜，取而代之的是以政府、市場、社會作為治理主體，在農村基層黨組織、村民自治組織以及農村社會組織等主體間協作，形成互補、互助、合作、制約的“多中心治理”關系。“多中心”的鄉村治理模式逐漸成為“新農村”建設政策下新型的治理模式。

二、現階段鄉村治理存在的困境

在“多中心”治理模式中，治理主體間關于權力、地位及相互關系界定的分歧與矛盾成為影響現階段農村治理效果的一個關鍵因素。毋庸置疑，政府在目前農村公共事務的治理過程依然扮演了至關重要的角色。良好的農村治理離不開政府的有效參與，但是如何實現政府在內不同治理主體間關系制度的有效安排是一個值得深入思考的問題。

在目前“多中心”的鄉村治理格局中，治理結構的不平衡性突出。尤其體現在不同政治組織間矛盾重重，農村社會組織地位模糊處境尷尬。村級組織主要是村委會和村黨支部（或黨委）。在1988年的村委會組織法中，規定村委會具有提供村公共福利、糾紛調解和維持地方公共秩序的責任。村級組織是農村公共事務治理的主要責任者。理論上講，作為黨在基層的組織，村黨委會是村里各項組織與工作的領導核心，自然也是村民委員會工作的領導核心。村委會要自覺接受村黨委會的領導。但是現實中村黨委會與村委會之間成員存在交叉，村黨委會對村民自治委員會的日常工作干涉較多。另外，村委會也存在過分強調自治，不接受村黨委會的領導，與村黨委會矛盾較多。現代鄉村治理體現的是多種邏輯的特點。在轉型社會下，農村實現治理受到多重主體的影響，包括宗教宗族力量、鄉村精英、地方政府、國家權力以及村民自身等共同作用，他們都是農村治理過程中的重要參與者。顯然，以實現自身利益最大化為中心的政府組織間矛盾關系缺乏對農民這個重要參與主體的考慮，進而影響了農村治理的效果。

值得注意的是，由于市場經濟作用以及農村社會環境轉變的客觀形勢對農民發展提出了更高要求。首先，作為散在的原子化個體，農民如何有效地應對來自市場的各種風險與挑戰，獲取各種信息資源的能力是一個突出的問題。其次，隨著農村現代化和民主化進程的加快，農民對于自身權益維護的意識顯著增強，而利益表達是政治系統獲得支持的主要來源，對政治穩定具有保障作用。我國目前缺乏農民利益有效的表達渠道，造成了農民無法利用這些渠道表達合理利益訴求。有學者表示造成農民越級上訪以及在農村不斷爆發的群體性事件的一個重要原因是農村社會組織的地位模糊以及村委會功能的“異化”導致村民利益表達不暢，農民被迫選擇更加極端的方式表達利益。此外，因為政府與市場在農村公共產品及服務方面的供給存在天然的缺陷，使得現在農村公共產品出現供給短缺的局面，農民的公共利益無法得到有效保證。

三、農村社會組織：鄉村治理結構的調節器

薩繆爾·亨廷頓曾指出：“組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎，因而也是政治自由的前提……當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來。”一個社會組織化程度高低是衡量一個國家現代化發展水平的重要標志之一。作為社會領域公共利益的重要承載體，社會組織彌補政府、市場公共物品供給危機、協調不同利益主體間關系以及推動公民意識形成等方面扮演著重要的角色。以社會組織為代表，通過組織化的途徑有效實現社會個體利益表達是個體在面對多元化社會構成形勢的一種理性選擇。

農村社會組織是農村的重要次級社會群體，主要是指由農村居民有計劃組合起來的，執行一定的社會功能，追求特定社會目標的次級社會群體。顯然，農村社會組織的活動范圍在鄉村，農民是農村社會組織的主要參與主體和活動對象。作為以維護、實現和發展農民利益為目的的組織形態，農村社會組織具有民間性、自治性、志愿性、專業性、服務性、公共性等基本特征，它適應了改革開放以來農村經濟社會轉型的客觀需求。關于農村社會組織的表現形式是多種多樣的，學界對此并沒有一致的看法。一般而言，根據農村社會組織在鄉村社會領域中實際功能的扮演將其劃分為：農村經濟組織、農村政治組織、農村科教文衛組織、農村宗教組織、農村醫療組織、農村群眾性社會團體組織等主要組織類型。由于立足于基層農村社區，面對的主要服務群體是廣大農民，農村社會組織有效地實現政府、市場、民眾不同社會主體關系協調。特別是在實現農民利益需求的有效表達、提升農村社會自組織程度和村民的現代民主觀念以及推動鄉村良性治理格局形成等方面發揮著極其重要的社會功能。

農村社會組織的存在與發展適應了我國農村民主化不斷深入的社會現實，是在村民自治基礎上的一次民主探索。黨的十七屆三中全會提出要全面擴大村民自治范圍，培育農村服務性、公益性、互助性的社會組織，在構建和諧社會與建設社會主義新農村的戰略目標下，農村社會組織的建立與完善被提到了一個政策關注的新高度，成為影響農村經濟社會全面發展和農民自身利益的核心命題。

由于歷史原因和傳統體制性因素的共同作用，造就了我國農村社會組織存在制度環境的特殊性。一方面，國家力量對社會空間的全面滲透與干預使得國家與社會關系發展的畸形，農村社會組織發展缺乏一個良性自由的發展空間。在國家主導下政治權力對社會生活形成了全面干涉與控制。在缺乏自主表達利益訴求的有效途徑下，對政府的長期依賴造就了中國公民長期“臣民”的思想意識形態。而且這種不對稱的“官”與“民”關系格局持續了相當長的歷史時期。即使在當代的中國社會，這種“民”對“官”的依賴性依然明顯，它在很大程度上阻礙了獨立志愿公民意識的培養。農村社會組織需要處理好與村委會、鄉鎮政府等基層政府的關系。

另一方面，由于根植于中國農村的既定環境，農村社會組織的成長必然受到農村傳統文化和社會結構特征的影響。傳統農村社區是一個相對封閉的區域環境，建立在地緣、血緣基礎上的人際關系是一種不同于現代社會交往的形式。鄉土社會是“禮治社會”，人情、禮俗成為了決定互動方式的主導性因素。由此可知，農村社會組織形成于農村社區特殊的社會環境之中的。這種以血緣、情緣、地緣等為紐帶構建起來家庭、鄰里關系在農村社會組織結構中依然占據了重要位置，并且這種非正式的關系對農村社會組織日常活動中的運作以及活動開展都產生了十分深刻的影響。

建構在農村社會基礎之上服務性、公益性和互助性社會組織是黨及國家與基層農民聯系的重要紐帶。由于農村社會組織根植于農村社區，直接面向的服務對象是農民群體，這可以實現農民利益有效整合與表達，有效地解決農民作為分散個體抵御市場風險的社會現狀，一些專業性的社會中介組織已經成為了農民、企業與專家聯系的橋梁，成為了推動農村產業化的主要動力。由此可見，作為一種服務基層民間的社會組織，它彌補了轉型期下國家權威基層收縮后的真空以及市場存在的固有缺陷，滿足了社會分化下農村多元化的現實。

農村社會組織作為一種獨立的組織形態出現，其獨特的組織運作方式決定了它區別于政府、市場的運作邏輯，具有典型的基層民主特征。伴隨著鄉村社會轉型，鄉村治理方式的探索不斷深入，國家與社會（特別是鄉村基層社會）的關系正在發生著重大調整。農村社會組織在實現村民利益關系調節的基礎上，在農村社區營造了一種自主表達、相互協商的民主氛圍，為村民主體廣泛地公共參與奠定了基礎。更為重要的是，通過農村社會組織的運作，促進了村民與村民、村民與村委會、村黨組織等不同治理主體間相互合作與交往，培育了一種信任，這是建構農村社會資本的重要基石。不可否認，中國農村人口數量龐大，占據了國民總人口中的主體，在實現社會轉型的過程中，如何培育具有現代公民意識的社會個體是公民社會建構的一個重要標準。農村社會組織在強調村民自主參與的同時，也促進了公民意識的形成，為推動鄉村公民社會奠定了基礎。由此可知，這種“參與式”的治理理念與鄉村社會秩序重建的目標相得益彰。

四、社會自治：政府引導下的多元治理格局

現代社會是一個多元化的時代，而各種組織是社會的細胞。面對日益分化的利益需求，對于個體而言，組織化的表達方式是一種理性的選擇途徑。尤其是處于中國基層社會的農民，農村社會組織是幫助他們獲取話語權與治理權，成為農村真正治理主體的基本方式。由于中國社會目前正處于轉型時代，傳統與現代、體制內外因素等二元對立因素共同交織是轉型社會里的重要特征，這使得農村社會組織的生存與發展面臨一種特殊的組織境地。

毋庸置疑，由國家推動的改革開放帶來了中國政治和經濟環境的變化，在中國現實世界里面的任何集團或者個人的身份建構，都是建立在與國家互動關系的基礎之上。中國農村制度建構的過程中離不開國家力量的作用，中國現代化國家建構是推動和制約農村民主制度變革的核心機制。應該說在公共治理方面特別是涉及農村公共產品供給的資金方面，政府的角色不可忽視。現在的問題是如何確立政府、村民自治組織以及農村社會組織等不同治理主體間的關系，提高治理效率，形成一套滿足治理目標和村民需求的制度設計體系。筆者認為政府在參與農村治理過程中的主體性作用在未來農村優化治理中依然占據著主要地位，但是這種力量的目標，是致力于農村治理效果的改善與提升，實現真正意義上現代農村民主的政治要求。

回顧我國鄉村治理變遷的歷史性過程，我們可以認識到農村社會良性治理格局探索的過程，本質上是不同鄉村治理主體利益關系博弈協調的過程。隨著市場經濟條件下鄉村社會結構的轉變和調整，如何形成一套滿足治理主體利益需求的穩定有效機制，是貫穿于整個鄉村治理過程的核心命題。不可否認，作為中國特定政治歷史條件下的產物，以村民自治為載體的中國農村基層民主建設是推動農村治理改革的主要動力。但是這種機制的作用力量是國家建構中的權力向下滲透，缺乏來自基層村民合法性認同。在社會不斷分化的現實形勢下，農村社會組織作為一種不同利益治理主體關系協調的工具，有效地滿足了各種利益訴求。同時，立足于農村社區的各類社會組織，可以將分散的農民聯結起來。組織的運作是建立在廣大農民社會認同的基礎上的。

所以，筆者認為在目前鄉村多元化治理格局探索的過程中，農村社會組織作為一種治理調節的組織機制，應當成為村民自治機制的重要補充。提升鄉村社會的自治能力，實現多元治理良性格局，需要國家主體力量引導下的多元化機制共同作用。因此，在未來多元化治理結構調整的過程中，政府應當認識到，農村社會組織在參與治理過程中組織機制發揮所產生的社會效應，并利用好這種作用機制與村民自治等其他制度工具相互配合，調節鄉村社會關系和結構，實現鄉村社會秩序的重建。具體而言，在政府的引導、扶持與監督下，鼓勵不同類型農村社會組織充分發展，形成政府、村民自治組織、農村社會組織等多元化組織形態相互協調、共同努力的局面，提升農村社會公共事務服務水平，最終形成社會自治的良性治理關系格局。

綜上所述，農村社會組織適應了現代農村社會自治的趨勢，在處理政府、市場與農民利益關系的過程中發揮了協調中介的社會功能。它的成熟與完善對于農村社會自治力量的發展壯大具有深遠影響。在政府不斷引導的條件下，形成政府、村民自治組織、農村社會組織不同治理主體間協調配合是未來農村社會治理格局發展的理想類型。