我國高爾夫政策變遷與效果研究

[摘要]文章對中央政府20多年來涉及高爾夫的政策研究表明，我國的高爾夫政策經歷了“支持——限制——禁止”3個階段。其中，規范和限制高爾夫用地類型的政策起到了較好效果，但限制和禁止高爾夫項目發展的政策失效；政策失效原因在于地方政府及文化、體育、旅游部門具有建設高爾夫項目的合理訴求和強烈動機，導致高爾夫政策前后不一致、部門不一致和上下不一致；對高爾夫采取規范發展政策將能起到更好效果，有利于高爾夫項目合理規劃，促進高爾夫旅游科學發展。

[關鍵詞]高爾夫；政策；政府；球場；限制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006（2012）08—0068—10

1 引言

國外有關高爾夫旅游的研究表明，高爾夫球場是一項重要旅游休閑資源，高爾夫旅游度假者具有人均消費高、度假時間長和出游頻繁的特點，能夠有效拉動和促進當地經濟發展，澳大利亞、墨西哥、埃及、泰國、馬來西亞等許多國家都將高爾夫球場作為重點旅游項目對外推介。國內學者針對高爾夫旅游發展模式、市場需求及結構和旅游影響的研究表明，我國具備高爾夫旅游開發條件，高爾夫旅游能夠起到“推動旅游休閑業轉型升級”的作用，但政府限制和禁止高爾夫項目發展的政策導致高爾夫旅游經濟難以啟動。由于社會輿論認為高爾夫球場占用耕地資源，在國家禁止項目建設背景下的快速增長又進一步強化了人們對高爾夫項目的質疑；面對公眾質疑和指責，有部分學者調研認為，我國高爾夫球場并未占用耕地，高爾夫項目具有改善投資環境、拉動旅游業發展、帶動土地升值等一系列積極作用，建議政府放松對高爾夫項目的政策限制。同時，有學者認為，“高爾夫球場未占用耕地”缺乏實證數據支撐，高爾夫項目增長明顯有違中央政策，要求政府加強管制，加大對高爾夫項目查處力度。

顯然，高爾夫政策一直是社會爭論熱點，但卻沒有相應研究系統收集、整理和分析過我國高爾夫政策。即使在上述研究爭論中，也沒有文獻指出高爾夫項目建設受到哪些政策限制，哪些政策合理或不合理，哪些政策應該放松或收緊。也就是說，針對高爾夫政策討論與建議的相應研究忽略了對政策內容的分析和解讀；缺乏了政策內容的文本分析依據，導致相應研究要么主觀地指責高爾夫違背政策，要么從高爾夫行業角度呼吁政策支持。針對上述問題，本文首先對20多年來的高爾夫相關政策進行回顧和文本分析，結合同期高爾夫項目發展數據對政策效果進行評價，以探討各項高爾夫政策的合理性，提出相應政策建議。

2 研究思路、方法及過程

本文以高爾夫政策回顧為起點，通過對20多年來涉及高爾夫政策文件的梳理，解讀各項政策出臺背景以及各級政府和各政府部門的政策執行意愿；結合同期高爾夫項目發展情況，評價并分析高爾夫政策的效果，最后對政策失效的成因作深層探討，得出結論，提出建議。因此，本文以文獻研究為主，對涉及高爾夫的法律、法規、政府公文等文獻資料進行文本分析，對各項涉及高爾夫政策的條文逐一聯系上下文語境、意境及政策出臺背景進行解讀，以求更加真實地還原政策本意，整理出高爾夫政策體系。

基于上述思路，本文需要獲取的信息包括高爾夫政策和高爾夫項目兩個部分。具體調研過程及方法如下：

2.1政策文獻收集與整理

政策調研主要通過“中國資訊行——法律法規庫”，以“高爾夫”為檢索詞進行全文檢索，對收集到的政策文件再逐一全文分析，刪除與高爾夫無關或對高爾夫項目發展影響甚微的文件（如高爾夫球桿進出口關稅、高爾夫汽車），同時對涉及高爾夫政策最多的國務院、發改委、國土資源部、住建部等部委近年來的所有政策逐一分析，根據文件內容和政策連續性判斷有無可能遺漏相應政策。同時，將國務院及各部委出臺的政策統稱中央政府政策，把各省、市（包括地縣級）政府政策稱之為地方政策，以便對中央和地方政策差異進行比較。

2.2高爾夫球場用地類型調研

高爾夫球場用地類型具有一定社會敏感性，雖然筆者在高爾夫行業內有很好的研究進入性，但也較難從開發商渠道獲得真實的用地數據。由于所有高爾夫球場的施工皆以專業造型設計為依據，設計公司在進行規劃設計前必須對項目地進行詳細勘測，能夠十分全面、準確地掌握球場原貌及土地類型，并會作為案例和成果長期保存。因此，本文的高爾夫球場用地調研主要從高爾夫球場設計機構獲取，分別從兩家球場設計機構獲得了34家球場項目的土地原貌信息，將土地劃分為耕地、林地、荒山、草山（包括牧場、市政待綠化用地）和水面（包括沼澤、灘涂）5類，對34個樣本項目的各類用地面積進行統計。

2.3高爾夫項目發展歷程調查

國內沒有權威機構發布過高爾夫球場數據，本文根據2011年廣州豪富高爾夫公司的《中國高爾夫旅游指南》、香港富通公司的《中國高爾夫球場指南》以及深圳朝向公司的《朝向白皮書——中國高爾夫行業發展報告》中所列出各高爾夫球場開業時間等相應信息反推各年新增的高爾夫項目數；另外，高爾夫球場規模有大有小，國際上對高爾夫球場數量統計分為18洞均值數和俱樂部數（登記注冊的法人數）兩種方法，本文采用的項目數為第二種統計方法，即一家高爾夫俱樂部視為一個項目，并以開業時間計人當年凈增項目數。

3 高爾夫政策變遷分析

3.1中央政策

從本文收集、整理的國務院及各部委所出臺政策中有關高爾夫內容來看，中央政府的高爾夫政策經歷了由支持到限制、由限制到禁止的演化。各階段的主要政策及解讀如下：

3.1.1鼓勵發展政策（1993年之前）

本文查找到國內的高爾夫政策文件起始于1992年，即國務院以國函[1992]132～140號連續9個文件分別同意了北海銀灘、大連金石灘、福建武夷山和湄洲島、廣州南湖、杭州之江、江蘇太湖、昆明滇池、青島石老人、上海橫沙島等10個國家旅游度假區的建設規劃，這10個項目規劃中都包括高爾夫球場。從財政部的財農稅[1993]字第59號文要求“高爾夫征用耕地必須繳納征地稅”和后續系列政策文件（見表1）相應規定來看，在1993年之前，高爾夫球場建設不但可以使用耕地，甚至可以免征耕地使用稅；作為鼓勵外商投資項目（國家計委、經貿委、外經貿部令[1997]第7號文），還可以享受到“兩免三減半”的外資企業稅收優惠政策。

這表明，在1993年之前中央政府對高爾夫項目采取了鼓勵政策，1992年國務院直接連續發出的9個同意高爾夫球場建設的文件就是最好的說明。

3.1.2限制發展政策（1993～2003年）

自1993年開始，國務院開始關注高爾夫球場盲目建設問題，中央政府有關高爾夫的政策明顯由支持轉向為限制。從表1可以看出，國務院及下屬各部委先后出臺了有關高爾夫項目的用地類型、審批、稅收、環評、管理等方面的規定：一是對用地類型的要求不斷提高，1997年開始嚴禁占用耕地等優質土地；二是2000年開始，球場用地審批權限由地方政府上升到國土資源部；三是從2002年開始，高爾夫項目由鼓勵外商投資直接轉變為限制投資；四是在環境保護上，國家環保局兩度發文明確要求高爾夫項目建設必須編制環境影響報告書；五是在稅收上，高爾夫球場的營業稅在2001年6月份由5%上升到了20%。由此可見，從1993年開始，中央政府對高爾夫項目發展由支持轉為限制，且限制越來越嚴。

3.1.3禁止發展政策（2004年至今）

在所有高爾夫政策中，最值得關注的是2004年國務院辦公廳的1號文，即《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，由于該“暫停”之后，沒有相應文件允許球場再開工，標志著高爾夫項目建設在政策上從此時被禁止。此后出臺的系列政策大多圍繞著如何對待建、在建和運營項目進行清理整頓，如表2所示。

國務院辦公廳的1號文專門針對高爾夫球場，這表明高爾夫項目在當時已經成為政治問題。在2004年和2007年由國務院直接頒發的28號文和8號文中，皆明確要求“繼續停止”和“特別要禁止”高爾夫球場項目，國務院辦公廳、發改委、國土資源部、建設部、稅務總局、環保部皆在國務院文件基礎上，分別出臺了相應配套政策以執行國務院文件；這表明中央政府對高爾夫項目清查、整頓采用“組合拳”，即國務院發布相應文件后，各部委行使各自職能出臺相應落實政策。在國務院及各部委大力禁止高爾夫項目發展的同時，國家旅游局和假日辦仍從高爾夫旅游角度發文提出了“開發高爾夫旅游產品”（假日辦[2005]10號文）和“促進高爾夫設施生產和高爾夫人才培養”（旅發[2007]51號）的政策，這一現象值得關注。

在2007年下半年至2009年上半年的兩年多時間里，國務院及各部委沒有發布任何有關高爾夫政策。2009年9月30日，則由發改委辦公廳、國土資源部、環保部、住建部、工商總局、體育總局和旅游局等七部委組成聯合調查組，開始對高爾夫用地情況進行摸底（發改辦社會[2009]1993號）。此后國務院及辦公廳出臺文件中明確要求“規范高爾夫球場發展”和“大力培育高爾夫用品”（國發[2009]41號及國辦函[2010]121號），這似乎表明中央政府為了發展高爾夫旅游休閑業對高爾夫的政策有所松動。隨之而來的“發改社會[2011]741號”文件要求各地方政府對“國辦[2004]1號文”之后違規違建球場進行綜合清理整治，提出要查處和追究相關瀆職失職單位和個人的責任，但對整治到位的球場從新從高繳納相關規費后可辦理相關手續。

實際上，“綜合清理整治”是“規范發展”的前提和條件，但在追究瀆職失職責任和社會輿論監督雙重壓力下，開發商既不敢報批、各政府部門也不敢審批新球場，高爾夫項目到目前為止仍然處于禁止發展期。

3.2地方政策

本文對省級政府的政策分析發現，僅有福建、廣東、河南、江蘇、湖南、湖北、吉林、四川、海南、浙江、江西、重慶等12個省級政府（包括廳局單位）發布的文件中涉及過高爾夫。其中，廣東、福建、四川、江蘇、湖北、河北、湖南、河南等8個省的高爾夫政策與中央政府基本一致，或限制和禁止高爾夫用地，或提高稅率，但海南、吉林、江西、重慶等在國家出臺限制或禁止高爾夫項目政策的同時，頒發的文件中明確提出“鼓勵高爾夫球場適當科學發展”、“積極引導高爾夫等新型旅游產品的開發建設（吉發[2006]31號）”、“扶持文化產業發展，高爾夫球以營業額3%繳納文化建設費（贛府字[2002]4號，國家規定為15%）”等利好高爾夫的政策。在國辦函（2010）121號文件之后，曾經出臺過限制或禁止政策的河北和河南兩省分別提出“重點發展以廊坊、涿州為代表的首都周邊高爾夫項目聚集區（冀體字[2011]3號）和規范高爾夫項目發展（豫政辦[2011]3號）”等政策。

在地（市）級政府所出臺的相應政策中，僅有廣州、深圳、汕頭、南京、蘇州、成都、廈門等7個城市出臺過限制高爾夫項目建設的相應文件，同時卻有貴陽、寧波、長春、鄭州、許昌、哈爾濱、大連、無錫等9個城市在2004年之后頒布文件，或同意高爾夫球場建設，或加強高爾夫旅游產品開發，或將高爾夫球場作為招商項目等。

由此可見，中央政府對高爾夫項目的限制和禁止集中體現在兩個方面：一是在用地類型上，1997年開始禁止使用耕地、林地等優質土地建設高爾夫球場；二是在高爾夫球場項目發展上，2004年開始暫停和禁止所有球場項目建設。但高爾夫旅游則一直未被限制，在限制和禁止球場項目發展政策背景下，文化、體育、旅游部門及地方政府則主要從促進旅游休閑業發展角度頒發利好高爾夫的政策。由于高爾夫旅游休閑業必須依賴于高爾夫球場，促進高爾夫旅游休閑業發展勢必需要建設高爾夫球場，這與限制和禁止項目建設的政策有所沖突，勢必影響政策效果。

4 高爾夫政策影響及效果分析

4.1對項目用地類型的影響

高爾夫項目建設需要兩年時間，為了與1993年和2003年政策調整相對應，本文分別將樣本球場的開業時間以1995年和2005年為節點，以5年為一個階段進行劃分，統計各階段高爾夫項目中耕地、林地、荒山、草山和水面的所占面積及比例，整理出各個時期高爾夫項目的土地使用性質，如表3所示。

從表3可知，不同時期的高爾夫球場用地類型發生了較大變化，表現為：（1）耕地和林地所占比例在持續下降；尤其是耕地所占比例由1990年以前的38%下降至1.2%；1995年以后的下降更為明顯，這與國務院和國土資源部從1993年發文限制高爾夫項目使用耕地的時間一致，表明保護耕地的政策“高壓線”得到執行。（2）荒山及草山所占比例持續上升，這兩類性質用地幾乎占到了近期高爾夫項目用地的70%，表明絕大多數高爾夫項目使用了劣質土地。（3）水面所占面積持續略微上升，主要與高爾夫設計師理念轉變有關，既盡量選址在地表徑流多的區域，以降低球場用水成本。

從各類土地性質在高爾夫項目用地中所占比例變化與高爾夫政策在時間上的對應關系來看，中央政府禁止使用耕地等優質土地的政策對項目用地類型產生了重要影響，導致絕大多數球場選擇了草山和荒山進行項目建設，這表明高爾夫用地政策起到了十分積極的效果。

4.2對項目數量發展的影響

本文研究統計出自1984年以來各年的中央政策、新增項目及項目累計數量，如表4所示。

在表4中，1984年至1993年的第一個10年里，高爾夫項目增速有限，皆為個位數增長，每年新增數量最多不超過4個；從1994開始，突然躍至兩位數增長，在至2003年的第二個10年間發展最快的1996年和1997年分別新增25個和24個，其他年份新增項目在20個以內；從2004年開始，每年新增高爾夫項目皆超過25個，凈增數量明顯加快。高爾夫項目增長周期與高爾夫政策的3個階段在時間上恰好完全重合，這表明球場項目增長與高爾夫政策可能存在著緊密聯系。為了更清楚地看出近30年來我國高爾夫項目的增長過程及其與政策的關系，本研究以中央政府涉及高爾夫項目發展的關鍵性政策為節點，繪制了各時期新增項目數量與中央政策的對比圖（圖1）。

從圖1可以看出，雖然1993年以來中央政府對高爾夫項目的政策經歷了支持到限制、限制到禁止的3個發展階段，但年增高爾夫項目數量呈現震蕩上升趨勢，尤其是在更嚴厲的政策出臺當年及次年，高爾夫項目凈增數達到階段高峰值；這似乎表明中央政府越限制，增長數量越多，限制和禁止高爾夫項目發展的政策明顯失效。

然而，高爾夫球場建設需要兩年的周期，從圖1可以看出，在中央政府新一輪更為嚴厲政策出臺后的第3年，項目新增數和增速明顯放緩，進入震蕩下降期。這表明中央政府出臺更嚴厲的政策主要基于對各地在建和待建球場項目過多、發展過快的考慮。高爾夫球場建設周期及總體增速下降的事實表明，中央政府限制球場增長的政策具有一定效果；但2004年禁止球場建設以來我國高爾夫項目數量仍然翻倍的事實則表明，禁止高爾夫球場項目建設的政策沒有執行到位，政策效果不佳。

5 高爾夫政策效果欠佳的原因分析

相應研究表明，我國財政分權體制產生了市場分割和地方保護主義，加上官員晉升錦標賽模式下激勵官員的目標與政府職能的合理設計之間的沖突，使得中央政府和地方政府以及各政府部門之間在部分經濟和社會問題上存在分歧，政府內部在政策執行過程中存在博弈。政府內部在高爾夫項目發展問題上的博弈導致高爾夫政策出現上下不一致、部門不一致和前后不一致是限制和禁止高爾夫項目發展政策效果欠佳的主要成因。

5.1政策的上下不一致

上下不一致表現為同一時期中央政府和地方政府在高爾夫發展政策上的不一致。在我國，上下級政府關系非單純的正式權力關系，在相應政策問題上存在著多種談判和博弈形式；在國務院及各部委密集發布限制、清理、暫停和禁止某種行為（如征地、拆遷、上馬高能耗項目），地方政府不出臺與之相應的配套政策，其實是與中央政府談判和博弈的一種表現。絕大多數省市不緊隨中央政府出臺限制和禁止高爾夫項目的執行政策，可以看成地方政府對高爾夫項目發展的支持和默許。即使在響應中央政策方面發文最多的廣東省，同時期出臺的執行政策也大打折扣，如1995年國務院文件要求“嚴禁高爾夫球場占用耕地”，廣東省政府同期文件變為“原則上不準占用耕地”。吉林、河南、海南明確發文支持高爾夫項目，更能表明中央政策在省級政府受到了抵制；限制或禁止建設高爾夫球場的地、縣級政府則更少，甚至于多個地級政府公開發文鼓勵高爾夫項目發展。

在財政分權體制和官員晉升錦標賽模式下，地方政府鼓勵高爾夫項目建設的動機明顯，這不僅因為高爾夫項目能夠起到改善投資環境、提升城市形象、帶動土地升值的作用，更因為高爾夫項目直接投資近億元，加上房產及旅游配套項目，總投資達到10億元級規模，對當地政府財稅貢獻明顯。超過10億元投資項目對絕大部分地級市來說都算得上大項目，促進當地經濟發展的強烈動機和需要使得地方政府默許甚至鼓勵高爾夫項目發展。高爾夫政策上下不一致增加項目發展空間，這也體現了我國上下分治的治理體制及穩定機制。

5.2政策的部門不一致

從各政府職能部門出臺的高爾夫政策可清晰看出同一級政府（國務院各部委）不同部門對高爾夫項目發展的態度迥異。從國務院出臺過涉及高爾夫政策的9個部委來看，發改委、國土資源部、環保局、住建部對高爾夫項目發展始終采取否定態度，表現為國土部門一直出臺嚴格限制、審查和禁止高爾夫用地的政策；環保局自成立以來就要求加強對高爾夫項目的環境評估，住建部則明確限制和禁止對高爾夫項目（含地產）建設審批。但文化部、體育總局、旅游局則一直未在國務院出臺限制、暫停和禁止高爾夫項目政策之后，發布相配套的執行政策。即使在國務院密集出臺嚴格清理、整頓高爾夫項目的政策背景下，國家旅游局或將高爾夫球場評為4A級景區，或發文鼓勵推出高爾夫度假產品，或將高爾夫列為重點旅游項目。

在官員晉升錦標賽模式下，同級政府各橫向部門（“塊塊關系”）從各自行政管理職能考慮，難免會與另一職能部門存在沖突而進行博弈，各部門在政策執行中的博弈不一定皆為負效應，很多時候能夠讓政策更加兼顧到多方利益。從各部委政策中有關高爾夫的文件不難看出，政府部門之間對高爾夫項目發展存在分歧和博弈，這種部門之間不一致會影響到限制和禁止高爾夫項目發展的政策執行效果，增加高爾夫項目運作空間。

5.3政策的前后不一致

高爾夫政策在時間上的前后不一致不僅指中央政策由支持到禁止的前后逆轉，還包括同一時期內中央政府在政策執行上時緊時松。從表1可以看出，1997年、2002年和2007年都是階段時間內出臺限制型政策最密集、最嚴厲的時期，緊隨其后的1998年和1999年、2003年、2008年卻沒有限制高爾夫項目發展的政策出臺，是什么原因導致限制型政策突然中止了？只要聯系我國經濟發展周期就不難發現，這3個時期分別是受到東南亞金融危機、“非典”和國際金融危機沖擊之后的經濟低迷時期，政府迫切需要加大投資以拉動經濟增長；由于高爾夫項目具有較強的帶動房地產和旅游業發展的經濟作用，促使中央政府放松高爾夫政策，這也是為何近20年來我國高爾夫項目“逆勢發展”的原因。高爾夫項目發展政策的前后不一致能夠為一些待建、在建及被暫停的高爾夫項目贏得發展空間，從限制和禁止型政策的執行間隙中能夠獲得一定的發展時機，地方政府和開發商幾乎形成了“瞞報或拖延至經濟不景氣的政策寬松期公開高爾夫項目以既成事實”的行業慣例。

6 結論及建議

對國務院及各部委和地方政府20年來涉及高爾夫的文件進行收集、整理和分析發現：（1）中央政府的高爾夫政策經歷了“從鼓勵至限制、從限制到禁止”的變遷；（2）同期高爾夫項目用地類型表明，限制及禁止使用耕地、林地等優質土地建設高爾夫球場的政策執行效果好，高爾夫球場用地類型趨向合理，2005年之后的球場用地皆以荒山、草山為主，占用優質土地現象得到了有效控制；（3）同期高爾夫項目數量增長數據表明，雖然高爾夫球場增速受到政策影響，但限制、暫停及禁止高爾夫項目建設的政策執行不到位，每年球場項目凈增量居高不下。對政策出臺時間及內容的進一步研究表明，每逢宏觀經濟遭遇外部危機或重大事件沖擊時，中央政府限制或禁止高爾夫項目的政策會相對寬松，出現政策及執行上的前后不一致；財政分權體制和官員晉升錦標賽模式下地方政府（尤其是地縣級政府）具有發展高爾夫項目的動機，不愿執行中央限制和禁止高爾夫項目建設的政策，甚至明確鼓勵，從而出現了中央和地方政策的上下不一致；同級政府各部門從其行政職能出發，對高爾夫政策存在分歧，使得高爾夫政策在政府部門之間不一致。政策上的三個不一致是高爾夫項目在“禁止”政策背景下仍然快速發展的主要原因。

限制和禁止政策看似沒有影響到高爾夫項目發展，但這種逆政策的增長產生了系列負面影響，讓地方政府和開發商在中央政府長期清理、整頓行動中形成了“瞞報、拖延以既成事實”的慣性思維，既影響到中央政府的威信和公信力，引起社會對地方政府的質疑，又損壞高爾夫運動的社會形象，強化了輿論對高爾夫項目的指責。中央政府似乎已經認識到一律禁止的政策不可行，從促進旅游休閑業發展角度給出了“規范發展高爾夫球場”的新政策；但由于并未就如何“規范發展”出臺具體的后續政策指引，在11部委綜合清理整頓未出結果背景下，地方政府和開發商沿用慣性思維繼續違法違規建設球場，這不僅難以發揮高爾夫促進旅游休閑業轉型升級的積極作用，還可能進一步惡化高爾夫的發展環境。因此，本文提出以下建議：（1）應堅持高爾夫球場不得使用耕地、林地等優質土地的政策，同時明確高爾夫項目用地類型，鼓勵高爾夫球場使用荒山、草山等劣質土地；（2）中央政府應充分重視地方政府建設高爾夫球場的動機和需要，將“規范發展”的政策具體化，如允許地方政府將高爾夫項目納入發展規劃，同時明確高爾夫項目審批流程，采用高爾夫項目審批公示等方式，主動接受公眾對用地類型和開發過程的監督；（3）應就高爾夫球場對環境、資源、經濟和社會影響進行綜合評估，在兼顧各政府部門利益的前提下實現部門政策的協調一致，更好地發揮高爾夫項目的積極作用。

致謝：本文為博士后研究成果，對合作導師保繼剛教授給予的幫助表示感謝。

[責任編輯：劉魯；責任校對：吳巧紅]