土地征收的基本理念與原則

　　【摘 要】在規(guī)范土地征收權以保護行政相對方的土地所有權及其他相關權益這一理念指導之下，現(xiàn)代各國土地征收制度一般都遵循下以公共利益為目的、比例原則、合理補償和正當法律程序等基本原則。
　　【關鍵字】土地征收 公共利益 比例原則 合理補償 正當程序
　　土地征收是行政征收的一種。依據(jù)我國《憲法》第十條第二款和《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，依據(jù)法律的規(guī)定，以強制方式把集體所有的土地轉化為國家所有，并給予集體土地所有權人合理補償?shù)男姓袨椤?br/>　　比較世界各國的土地征收制度，雖然在具體制度的設計上各有特點，但都體現(xiàn)了這樣一個核心理念：規(guī)范土地征收權以保護行政相對人的土地所有權及其他相關權益。財產權是自由的基本要素，財產權的憲法保障是建立法治、保障人權的基礎，財產權的無償剝奪無異于剝奪人的自由。然而把財產權視為基本人權，在邏輯上并不必然導致財產權不受限制的主張，自然法學派的主要代表洛克在認定財產權為不可剝奪的自然權利時，仍然承認財產權的合理限度。“即使信奉財產權的概念及其不可剝奪性的制度，也會出現(xiàn)必需限制財產權的情形，因為市場失靈會阻礙社會福利目標的實現(xiàn)。”“從來沒有哪個制度否認政府的征收權，重要的是征收的法律限制。”政府的土地征收權構成了對土地所有權的實質性制約，而對政府的土地征收權的限制，反過來又是對土地所有權的法律保障。雖然從土地征收的效果來看，是對土地所有權的限制，但是從土地征收制度的形成過程來看，土地征收制度是現(xiàn)代國家為了防止公共權力對其他形態(tài)的土地所有權（尤其是私人土地所有權）的肆意侵害而設立的一種保護制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正當法律程序且在對相對人予以合理補償?shù)幕A上進行，并且不得超過必要的限度。在規(guī)范土地征收權以保護相對方的土地所有權及其他相關權益這一理念指導之下，現(xiàn)代各國土地征收制度一般都遵循以下四點基本原則。
　　一 以公共利益為目的
　　各國法律體系都體現(xiàn)了“財產權受法律保護”的原則，而土地征收權的核心在于不需要土地所有權人的同意即可強制取得土地所有權及與土地所有權相關的其他權益，這兩者互相沖突，公共利益恰是平衡這對矛盾的支點。
　　第一，公共利益關系到整個社會的穩(wěn)定發(fā)展，也是諸多個人的自我利益的集中體現(xiàn)，因而私人利益的行使需要符合共同利益。土地所有權應該受到法律的保護，但土地所有權負有義務，土地所有權的行使應該符合公共利益，土地征收就是土地所有權所負社會義務的實現(xiàn)形式之一。公共利益因而成為土地被征收這一義務應否履行、是否履行，以及如何履行的準繩，成為判斷土地征收權是否合憲是否被濫用的重要標準。
　　第二，公共利益在市場中無法自動實現(xiàn)，政府是實現(xiàn)公共利益的主體。為實現(xiàn)公共利益，政府可發(fā)動土地征收權，公共利益是土地征收權的依據(jù)和界限。土地征收是行政主體借助于公共權力以民意為基礎而實施的具體行政行為，民意就是公共利益的體現(xiàn)。
　　第三，國家在進行土地征收的過程中所支付的土地征收補償金直接且全部來源于國民所繳納的稅款，因而所置換的財產必需是服務于全體人民整體利益的財產或服務，即公共利益。
　　第四，各國司法實踐中基本上都把是否“以公共用途或公共利益為目的”作為判斷土地征收合法性的標準。德國在其《聯(lián)邦基本法》中規(guī)定：“財產之征收，必須基于公共利益，始得為之。”美國《聯(lián)邦憲法修正案》第五條規(guī)定：“私有財產，非經(jīng)法定程序，給予公平補償，不得收回公共使用。”《日本國憲法》第三章“國民之權利和義務”第二十九條規(guī)定：“財產之所有權不得侵犯，財產之內容必須符合公共福利，在公平補償之下，為公共利益，得收用之。”我國臺灣地區(qū)的《土地法》規(guī)定，“因公共事業(yè)之需要或因實施特殊經(jīng)濟政策之目的，方可強制取得私有土地。”把“公共利益”作為土地征收的目的，不僅使土地征收權符合憲法得以成立，而且還成為評判一次具體的土地征收行為是否合法的核心標準，以及防止土地征收權濫用的重要措施。
　　二 比例原則
　　土地征收必須是為了公共利益目的，但符合公共利益并不意味著土地征收行為是正當?shù)摹Ｖ挥性谒魇盏耐恋叵鄬怖婺繕耸潜匾疫m當時，土地征收才具有正當性，如果征收的土地超過了公共利益目標所必需的土地數(shù)量也構成濫用土地征收權。土地征收是對土地所有權的最嚴厲限制，為了防止土地征收權的濫用、保障土地權利人權益，土地征收必須堅持比例原則，限制在盡可能少的范圍之內。比例原則貫徹的關鍵在于規(guī)范政府在征地過程中廣泛的自由裁量權。為此，比例原則的貫徹要求合理的征地補償和公正的征地程序，從而確保土地所有權與行政權的制衡，征收的土地與所追求的公共利益目的相當，以限制征地自由裁量權的濫用。
　　三 合理補償
　　土地征收以犧牲無責任的特定主體的合法權益來滿足公共利益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有權人的根本利益，體現(xiàn)土地權利在不同主體之間的交換與土地收益的分配，征收土地的過程實質上就是土地權利的轉移過程，基于公平、正義原則，土地權利的轉移必然要從經(jīng)濟上得到逆向補償，即對轉移出去的土地權利的補償，必須對受損的特定主體以公平合理的補償，政府無償剝奪公民財產是嚴重違憲的行為。“合理補償”是土地征收的核心和關鍵，合理的補償不僅僅是土地權利的實現(xiàn)，而且也有利于土地征收的順利進行。世界各國由于政治、經(jīng)濟、歷史等具體國情的不同，堅持的土地補償理論不同，對土地征收補償?shù)臉藴省⒎秶㈩~度的規(guī)定也各不相同。土地補償理論主要有即得權說、恩惠說、社會職務說、公用征收說、公平負擔平等說、特別犧牲說等。土地征收補償原則根據(jù)其補償力度的不同基本上可以劃分為完全補償原則和部分補償原則。市場經(jīng)濟國家基于有限政府、財產權受法律保護和平等保護等理念，一般都堅持完全補償原則，以公正補償來規(guī)范行政權的行使、保護土地所有者的權利。對土地的征收是土地所有權所負的社會義務的實現(xiàn)，而對所征收土地的補償既是土地所有權的實現(xiàn)形式也是國家為實現(xiàn)公共利益實施征收行為所必須承擔的一種法定義務。
　　四 正當法律程序
　　正當法律程序（due process of law），亦稱正當程序，最早起源于英國的普通法，其思想可溯及到1215年制定的英國《大憲章》。后被美國聯(lián)邦憲法所確認，在美國得到進一步發(fā)展。正當程序是英美法中人權保障的根本原則，意味著在剝奪某種個人利益時必須保障他享有被告知和陳訴自己意見并得到傾聽的權利。正當程序原則最基本的要求是：與程序的結果有利害關系或可能因該結果而蒙受不利影響的人，都有權參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)，以及反對對方提出之主張和證據(jù)的機會。經(jīng)過20世紀七八十年代的正當法律程序革命，正當程序的價值和意義已逐步超越英美法系，影響到了大陸法系的法學和立法，并且為諸多國際立法所肯定，從而具有一定的普適性。根據(jù)正當法律程序的一般要求，正當?shù)耐恋卣魇粘绦蛞蟪浞重瀼毓_、公平與公正原則，充分聽取土地權益人的意見，土地權益人能夠充分地參與到整個土地征收過程并有效影響到土地征收決定的形成。整個土地征收程序應圍繞著保障權益人的申請權、參與權、知情權、聽證權、申辯權、申請回避權、監(jiān)督權、行政救濟權和司法救濟權等程序性權利而展開。沒有正當?shù)某绦蜃鞅Ｕ希麄€土地征收制度就可能失去其設立的價值，成為侵犯土地所有權的罪惡工具。正當?shù)耐恋卣魇粘绦蚴峭恋卣魇罩贫葍r值得以實現(xiàn)的物質載體。市場經(jīng)濟和法制較為完善的國家對于土地征收，均規(guī)定了嚴格的征收程序。完整的土地征收程序一般包括征收前的調查與申請和論證與審批和征收期間的聽證與協(xié)議、補償與征收，以及征收過程的各項救濟程序等。
　　在土地征收制度中，保障相對方財產權是其核心。公共利益、比例原則、合理補償和正當法律程序是構成土地征收合法性的基礎，其存在目的就在于規(guī)范土地征收權，保護行政相對人的土地所有權不受肆意侵害。
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