甘肅農村金融扶貧的路徑選擇

　　摘要：貧困，是困擾社會進步和經濟發展的重要因素。甘肅省是一個西部欠發達省份，農村經濟基礎薄弱，貧困問題十分突出，如何采取切實可行的措施使甘肅農村擺脫貧困是一項艱巨而迫切的任務。金融扶貧是促進農村社會經濟發展和農民增收的重要途徑，其作為扶貧的有效方式雖然被多種經濟體普遍采納，但如何完善制度設計一直是阻礙金融扶貧發展的桎梏，針對這一問題，文章從甘肅農村金融扶貧的現狀入手，分析當前甘肅農村金融扶貧中存在的問題與成因，探究多渠道強化甘肅農村金融扶貧的發展路徑。
　　關鍵詞：農村金融；金融扶貧；路徑
　　當前，貧困問題在甘肅依然嚴重，甘肅農村經濟發展緩慢，農村金融市場未形成有效的金融供需平衡體系，難以為新農村建設和發展提供有力的金融支持。金融扶貧是國家開發式扶貧的重要組成，多途徑的金融扶貧在改善農村金融環境，在縮小城鄉貧富差距、穩定社會安全等方面有重要意義。目前，我省對農村金融領域的發展探索在很多方面才剛剛起步，還有很多不足，基于甘肅農村金融扶貧的發展現狀，為解決農村貧困問題，建立多層次的農村金融體，多渠道強化農村金融扶貧已勢在必行。
　　一、甘肅農村金融扶貧現狀
　　（一）大型金融機構對農村扶貧的現狀
　　目前，甘肅省已建立起以農村信用社為主力，農業銀行、農業發展銀行為主體，其他金融機構為補充的農業發展金融服務體系。為解決貧困問題，各地將貧困農戶及產業化扶貧龍頭企業等項目作為扶貧群體，通過農業銀行和信用社等農村金融機構提供信貸資金，各地方財政給予相應的利息補貼。截至2010年末，甘肅省金融機構涉農貸款余額達到1648億元，同比增長38.79%。其中，銀行業金融機構涉農貸款達1500.6億元，比年初增長29.05%。
　　（二）新型農村金融機構的扶貧現狀
　　甘肅省自2006 年開展“貧困村村級發展互助資金”試點工作。據調查，截至2009 年底，農村扶貧資金互助組織覆蓋到了全省14 個市（州） 的55 個縣331 個村；資金總規模達到4609.56 萬元。加入組織的農戶達到19013個；已累計向11429 人（次） 發放借款4284.57 萬元。
　　2006年甘肅省扶貧部門在響應國家政策以及借鑒國內外經驗的基礎上，為整村推進后的貧困村設立“村級扶貧發展基金”。隨著試點村項目的順利推進，目前，甘肅省已形成三種運行模式的村級發展互助基金：一是以隴西縣為代表的村級互助基會協會管理運行模式；二是以徽縣為代表的村管委會、中心組、互助小組管理運行模式；三是以東鄉縣為代表的村管理民借用運行模式。
　　同時，一些小微型農村金融機構創新業務，從事小額貸款到戶扶貧工作，貸款對象以婦女為主，并為貸款農戶提供生產技術、產品信息等服務。甘肅金融機構創新發展農村婦女小額擔保貸款，支持農村婦女創業致富。2009年以來，甘肅把婦女小額擔保貸款試點作為金融支持就業的一項重要內容，加快婦女小額擔保貸款發放進度，2010年，全省金融機構累計發放婦女小額擔保貸款49.58億元。
　　二、甘肅農村金融扶貧存在的問題與成因
　　（一）農村金融機構服務網點不足，支農資金嚴重匱乏
　　近年來，四大國有商業銀行推行市場化改革，加劇了“去農化”和“趨利化”的發展勢頭，將大量的無盈利或微利的基層分支機構撤出農村地區，農村資金大規模地涌向城市，致使部分農村地區出現了金融服務空白。具體以酒泉地區為例，到2007年，轄內農業銀行最后一個鄉鎮網點撤離為止，國有商業銀行共撤并鄉鎮營業網點81個，分流各類人員382名。
　　從金融機構的資金運用角度看，甘肅金融機構涉農貸款總額從2006年21120802萬元增長至2009年36496154萬元，其中，銀行業金融機構涉農貸款從2005年12874746萬元上升至2009年21800539萬元。金融機構農業貸款余額占各項貸款余額比重由2006年9.45%上升到2009年10.09%；鄉鎮企業貸款額占貸款總額的比重由05年0.11%降至09年0.016%。這正說明了正規金融機構支農力度明顯不足。
　　（二）農村信用社自身存在缺陷，金融服務不到位
　　隨著大型國有商業銀行撤出農村地區，農村信用社作為甘肅大部分貧困農村地區金融服務主要甚至唯一的供給者，它在很大程度上決定著農村借貸的利率水平，發揮著主渠道的作用。然而，農村信用社多年來改革未有大的突破，在管理體制上存在嚴重缺陷，經營活動存在許多問題：（1）缺乏有效的監督和控制，經營機制和內控制度不健全、抵御風險能力較差；（2）從業人員素質較差，服務手段落后；（3）金融服務仍然以傳統的存貸業務為主，缺少有效服務于農村貧困人口的機制，產品服務創新能力弱。這使得作為農村金融主力軍的農村信用社在農村金融市場上有著明顯的局限性，金融服務能力和服務水平長期低下，金融服務不到位，特別是貧困地區中低收入群體的信貸資金需求無法得到滿足。
　　（三）政策性金融機構業務面窄，功能單一
　　農業發展銀行作為唯一的農業政策性金融機構，長期以來在農村的業務范圍有限，僅在農產品收購、儲備、調銷等純政策性方面發揮扶持作用；同時其資金主要來源于財政無償撥款和中央銀行借款，一方面財政撥付資金有限，另一方面從商業銀行取得貸款的成本增加，使得資金來源匱乏的農業發展銀行對于農村扶貧資金撥付力度也極為有限。因此，農發行政策性金融功能逐漸弱化，難以發揮政策性支農應有的作用。
　　（四）農業保險發展滯后
　　農村容易遭受自然災害的侵襲，甘肅省面積45.5萬平方公里，70%的農村屬氣候條件差，自然災害頻發、農業效益低下的山區。目前我省農業保險屬于商業保險范疇，農業保險體制不足，保費低、險種少，屬于農業保險范疇的險種主要分為種植險和養殖險兩類，這與“三農”面臨的各種損害是嚴重不相稱的。涉農保險無法有力減少自然災害對農業生產的影響，無能穩定農民收入，對農業貸款無法起到分散風險和緩沖墊的作用。
　　三、多渠道強化甘肅農村金融扶貧的路徑
　　（一）構立多層次的農村金融體系，發展農村微型金融
　　農村微型金融是旨為解決農村金融發展滯后、廣大農民特別是貧困農戶難以獲得金融服務問題而興起的金融形式。其特點有：組織和資金規模不大，易于管理；扎根基層，服務于較小的區域，服務對象是當地的小型企業和個體農戶。它填補了傳統金融機構在金融體系中的空白， 是一種有效的針對農村貧困地區和農村貧困人口的金融服務方式。
　　目前，微型金融的存在模式有三種：非政府非盈利組織、專門提供微型金融服務的金融機構、一般的商業銀行。甘肅省在部分地區已有微型金融機構的試點，但初步建立起的微型金融體系還不完善，因此，要逐步建立起村鎮銀行、農村資金互助社、農村小額信貸、社區發展基金等多層次的微型金融組織，開展農村小額信貸、社區發展基金、農村資金互助等經營業務。基于扶貧的宗旨，微型金融組織的服務業務還應具有明顯的扶貧性質：收取較低的利息或免息；為特定農戶量身定做家庭貸款、種植和養殖大戶短期流動資金周轉貸款等業務。通過微型金融機構使得微型金融項目、金融服務推進到那些原來得不到金融服務的貧困階層中去。
　　微型金融的實施還可以建立起借款人聯保機制、借款人互助合作、借款人相互監督等激勵機制，將銀行資源和非正規金融的信息和成本優勢結合起來，使貧困群體獲得信貸成為可能。
　　（二）加強現有農村金融機構的改革和創新
　　1、農業銀行應緊緊圍繞貧困地區經濟發展、貧困戶增收和信貸安全的扶貧方略，將商業化經營目標與扶貧社會效益目標有機統一。重點支持農業產業化龍頭企業和優勢項目，推進產業扶貧，帶動農戶增收；充分發揮惠農業務手續簡便、額度循環、利率優惠的優勢，推動農戶小額貸款投放；加大金融服務創新力度，積極創新產品和渠道，為貧困地區農戶提供廣覆蓋、普惠制、可持續的優質金融服務；加強與農村信用社、郵政儲蓄銀行等農村金融機構的合作，實現多方共贏的目的。
　　2、農業發展銀行要創新運營模式、集中信貸規模，加大對農業科技的貸款力度；開辦新型業務，發展農業科技創新基金、種業發展基金等以拓寬農發行的支農領域、強化支農的功能。
　　（三）建立完善的農業保險體制
　　要建立起農業保險風險轉移機制，有效分散農業保險風險，提高農業保險對農村經濟的社會保障能力和農業經濟災后恢復生產的能力。通過政策引導和財政補貼，選擇部分產品和部分地區率先試點，充分發揮商業性保險公司的作用，促進農民參與農業保險的積極性，推動農業保險發展，提高農民抗御風險的能力，切實保護農民利益，使農村經濟與農業保險形成良性循環。
　　（四）加強政府對農村金融扶貧的扶持力度
　　1、財政扶持措施：發揮財政對農村的直接扶貧作用和導向作用，帶動金融扶貧，促進政策金融、商業金融、合作金融、新型金融組織和農業保險的共同發展。提供資金扶持、科技扶貧、文化扶貧、能源開發、經濟開發、勞務輸出等多種扶持方式；完善農村社會保障體系，推進農村養老保險和最低生活保障的落實；建立救災扶貧互助儲金會，完善規章和使用辦法；興辦農村福利事業和福利企業，增進社會福利，發揮好經濟效益和社會效益。
　　2、稅收優惠：將捐贈資源市場與稅收政策緊密地聯系在一起，對采取捐資、捐物方式進行農村扶貧的企業依法享受稅收減免優惠；對申請涉農貸款企業給予一定的稅收優惠；到村到戶宣傳涉農稅收優惠政策，進行稅收輔導服務，扶貧幫困聯點到戶。
　　3、激勵機制：政府應設立專項獎勵資金，對于不同層面的農村扶貧工作給予相應的獎懲措施。通過多種多樣的賞罰措施，弘揚扶貧精神，遏制不良行為，以喚起社會各方參與農村扶貧濟困的更大熱情，推動扶貧事業的更大發展。
　　（五）推進農村信用體系的建設。有效減少農戶與金融機構間的信息不對稱問題，加大宣傳力度，培育和提高農民的信用意識，改善農村信用環境。開展以信用村建設為重點的整村推進模式，建立起信用評價體系，為每戶農民設立信用庫，進行信用評級，結果供信貸部門參考。
　　（六）建立健全法律支持體系
　　1、制定扶貧法。將扶貧開發積累的經驗以法律的形式固定下來，把扶貧的對象范圍、區域重點、貧困標準調整機制、開發規劃、資金投入使用、社會動員、法律責任等從法律上予以明確，確定扶貧標準，界定扶貧對象，健全投入保障機制、組織體系和監督機制。
　　2、建立農業保險法。以立法形式明確農業保險的性質、范圍、經營原則、經營主體、收益主體及相關權利和義務。制定相應的法規和實施細則，明確政府、保險公司在開展農業保險中的職責和作用，確保農業保險業務順利有序推進。
　　3、農業發展銀行的健康發展需要相關法律法規的支持與保護。要加強農業政策性銀行法律支持體系建設，從法律上明確農發行的法律地位、功能作用、經營目標、業務范圍、管理方式、籌資機制、補償機制等內容。
　　4、給予扶貧基金會、非政府小額信貸機構明確的法律地位，在鼓勵商業性小額信貸蓬勃發展的同時，鼓勵非政府小額信貸的金融扶貧模式，并積極向農戶和外界宣傳，爭取獲得群眾的普遍了解和更多的資金來源。
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　　（作者單位：西北師范大學經濟學