反腐國(guó)際合作十年路

　　“在十八大即將召開之際，中共領(lǐng)導(dǎo)人再次重申反腐倡廉的決心”
　　日前，在中央反腐敗協(xié)調(diào)小組第22次會(huì)議上，中央紀(jì)委書記賀國(guó)強(qiáng)透露，過(guò)去5年已有超過(guò)66萬(wàn)名黨員干部被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)處理的則有超過(guò)2.4萬(wàn)人。這一消息引起多方關(guān)注，有外媒援引此消息，認(rèn)為“在十八大即將召開之際，中共領(lǐng)導(dǎo)人再次重申反腐倡廉的決心”。
　　近期另一則引起廣泛關(guān)注的反腐新聞發(fā)生在8月下旬。
　　2012年8月22日，中央紀(jì)委研究室主任李雪勤在接受新華社記者專訪時(shí)引用了一組數(shù)據(jù)：在183個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，我國(guó)排在第75位，比上年略有上升。
　　這組數(shù)據(jù)來(lái)自“透明國(guó)際”組織去年公布的“清廉指數(shù)”。過(guò)去，“透明國(guó)際”曾被中國(guó)視為“不友好”的組織。如今，這一國(guó)際組織的研究成果被中共官方引述。
　　從某種角度看，對(duì)于“透明國(guó)際”的態(tài)度變化，成為了中國(guó)加大反腐倡廉決心的注腳：開放透明的姿態(tài)，是反腐倡廉決心的保證。
　　“透明國(guó)際”如何進(jìn)入中國(guó)
　　“透明國(guó)際”成立于1993年，由德國(guó)人彼得艾根創(chuàng)辦，總部設(shè)在德國(guó)柏林。近20年間，這一組織一直致力于推動(dòng)全球反腐敗運(yùn)動(dòng)，曾在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》和《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織反賄賂公約》制定和采納中起到一定作用。國(guó)際輿論普遍認(rèn)為，它是對(duì)腐敗問題研究得最權(quán)威、最全面和最準(zhǔn)確的國(guó)際性非政府組織。
　　“透明國(guó)際”在衡量腐敗程度上主要使用兩種指標(biāo)，即“清廉指數(shù)”和“行賄指數(shù)”。清廉指數(shù)反映的是一個(gè)國(guó)家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，行賄指數(shù)主要反映一國(guó)（地區(qū)）的出口企業(yè)在國(guó)外行賄的意愿。
　　每年，“透明國(guó)際”都會(huì)通過(guò)這兩個(gè)指數(shù)對(duì)各國(guó)的廉潔狀況開展一次評(píng)估，并按得分多少進(jìn)行排名，得出備受關(guān)注的“腐敗排行榜”。
　　在2002年它所發(fā)布的“行賄指數(shù)”中，中國(guó)成為僅次于俄羅斯的世界第二行賄嚴(yán)重國(guó)家。這是它被中國(guó)視為“帶有偏見的西方組織”的原因之一。
　　然而，在被官方接納以前，“透明國(guó)際”與中國(guó)研究機(jī)構(gòu)的合作早已開啟。
　　2000年11月，清華大學(xué)廉政與治理研究中心就與“透明國(guó)際”亞太部的項(xiàng)目官員建立了聯(lián)系。自2002年起，廉政與治理研究中心的學(xué)者們，開始嘗試向國(guó)內(nèi)介紹“透明國(guó)際”在全球推動(dòng)反腐敗上的統(tǒng)計(jì)資料、研究方法，引入了以前從未有過(guò)的反腐敗國(guó)際視野。
　　2003年，雙方合作的首個(gè)成果誕生——《國(guó)家廉政體系》中文版開印。這部“透明國(guó)際”的代表性著作，概述了國(guó)家廉政體系的框架。在那之后，《反商業(yè)賄賂規(guī)則》等一些領(lǐng)域的反腐譯著在國(guó)內(nèi)出版發(fā)行。
　　更大的合作項(xiàng)目是“廉潔奧運(yùn)”。“廉潔奧運(yùn)”的理念與“透明國(guó)際”的“廉潔島”理念一脈相承：即使一個(gè)國(guó)家、社會(huì)存在腐敗現(xiàn)象，但是一個(gè)地區(qū)可以實(shí)現(xiàn)廉潔，并可以做得很好。
　　在北京申奧成功之后，當(dāng)時(shí)還作為“透明國(guó)際”在中國(guó)聯(lián)絡(luò)處的清華大學(xué)廉政與治理研究中心就與奧監(jiān)委取得了聯(lián)系。他們提出，北京奧運(yùn)在“人文、科技、綠色”的主題之后，還需要增加一個(gè)“廉潔奧運(yùn)”。
　　在奧監(jiān)委的支持下，這個(gè)項(xiàng)目在廉潔奧運(yùn)的政策制定方面做了一些具體工作，如工程建設(shè)、門票發(fā)放、物資管理等。這些項(xiàng)目不僅僅是研究，它所產(chǎn)出的成果也及時(shí)地納入了奧監(jiān)委的工作計(jì)劃。
　　廉政研究中心（“透明國(guó)際”中國(guó)會(huì)員）理事會(huì)副主席任建明告訴《瞭望東方周刊》：“也許正是因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)‘透明國(guó)際’的看法得到改觀，獲得了一定認(rèn)同。”
　　在經(jīng)歷了6年的合作之后，2008年10月，清華大學(xué)廉政研究中心與“透明國(guó)際”簽訂協(xié)議，成為“透明國(guó)際”中國(guó)分會(huì)的秘書處。2009年9月，廉政研究中心（“透明國(guó)際”中國(guó)會(huì)員）正式在清華大學(xué)成立。而“透明國(guó)際”也首次在中國(guó)獲得了正式的身份。
　　“裸官”現(xiàn)象迅速進(jìn)入中國(guó)最高決策層的視野
　　中共中央黨校教授林認(rèn)為，中國(guó)對(duì)“透明國(guó)際”的態(tài)度反映出的是，“從過(guò)去相對(duì)封閉到現(xiàn)在開放的狀態(tài)”。縱觀過(guò)去十年，這無(wú)疑yMetkYl9L+kqyyd329rhVw==是對(duì)這些年腐敗全球化逐漸蔓延的一個(gè)回應(yīng)。
　　國(guó)內(nèi)最為人所知的賴昌星潛逃事件就是典型的腐敗全球化案例。在擔(dān)任廈門遠(yuǎn)華（集團(tuán)）國(guó)際有限公司董事長(zhǎng)期間，因被舉報(bào)“大肆走私成品油、植物油、香煙等貨物，案值高達(dá)500多億元”，賴昌星于1999年8月出逃加拿大，之后一直滯留在加國(guó)。通過(guò)中加兩國(guó)通力合作，2011年才被遣返回國(guó)、接受判決。
　　相比賴昌星最終得以遣返的結(jié)果，腐敗全球化對(duì)中國(guó)的影響更為駭人。
　　根據(jù)英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》1996年底統(tǒng)計(jì)，中國(guó)當(dāng)時(shí)已成為世界第八大資本來(lái)源國(guó)，其中除了政府批準(zhǔn)的對(duì)外投資以外，還存在著大量的灰色資本外逃。資本外逃因其非正常而具有較強(qiáng)的隱蔽性，對(duì)其規(guī)模難以進(jìn)行準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)和估算。
　　2004年，商務(wù)部研究院梅新育接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，中國(guó)自1985年以來(lái)的資本外逃占外債增長(zhǎng)比例超過(guò)50%，已成為世界上僅次于委內(nèi)瑞拉、墨西哥與阿根廷的第四大資本外逃國(guó)。
　　2005年10月28日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章說(shuō)，據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)外逃的500多名經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人涉案金額高達(dá)700億元人民幣。
　　2011年，央行網(wǎng)站發(fā)布《我國(guó)腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測(cè)方法研究》報(bào)告中，提到中國(guó)社科院的研究：自上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，外逃黨政干部，公安、司法干部和國(guó)家事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)16000至18000人，攜帶款項(xiàng)達(dá)8000億元人民幣，但目前被遣返并追回財(cái)產(chǎn)的只占很少比例。
　　盡管統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不統(tǒng)一，但結(jié)果都不甚樂觀。
　　而讓輿論對(duì)腐敗的全球化認(rèn)知最為深刻的，則源于“裸官”現(xiàn)象。“裸官”一詞，指的是配偶子女均已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員。這一誕生于2008年的詞匯一經(jīng)問世，便迅速家喻戶曉。
　　幾乎毫無(wú)滯后，“裸官”現(xiàn)象迅速進(jìn)入中國(guó)最高決策層的視野。2009年9月，中紀(jì)委十七屆四次全會(huì)首次提出要加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的公職人員管理。
　　除此之外，腐敗全球化還有一些其他的表現(xiàn)。如在境外的公司賄賂他國(guó)官員，對(duì)外投資的國(guó)有資產(chǎn)被轉(zhuǎn)移，或?qū)⒏瘮∷猛ㄟ^(guò)國(guó)際洗錢以披上合法外衣，都是近年來(lái)新出現(xiàn)的腐敗手段。
　　“這種跨國(guó)腐敗必須要有反腐敗的國(guó)際合作，靠一個(gè)國(guó)家孤掌難鳴。”任建明說(shuō)。
　　現(xiàn)實(shí)呼喚反腐敗的國(guó)際合作，但是，反腐國(guó)際合作的共識(shí)和推進(jìn)并非一帆風(fēng)順。
　　“直到上世紀(jì)90 年代中期， 腐敗在國(guó)際政治舞臺(tái)上都是一個(gè)禁忌，人們更多地把腐敗當(dāng)作一個(gè)政治問題，在國(guó)際上討論一國(guó)的腐敗被當(dāng)成是干涉一國(guó)內(nèi)政。這一時(shí)期，世界銀行等國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人的呼吁改變了人們的看法：腐敗首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，是一個(gè)影響人類發(fā)展的問題。”任建明說(shuō)。
　　隨后，越來(lái)越多的國(guó)際非政府組織加入到討論之中，國(guó)際合作的機(jī)制開始醞釀建立。“透明國(guó)際”在其中發(fā)揮了作用，在以其為代表的國(guó)際機(jī)構(gòu)的努力下，一些國(guó)際組織建立了區(qū)域性的反腐敗合作框架。
　　《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的出臺(tái)，標(biāo)志著反腐國(guó)際合作的成熟。
　　兩個(gè)階段的建設(shè)
　　中國(guó)的反腐敗開始與國(guó)際接軌，源自2003年12月20日簽訂《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。這一公約對(duì)預(yù)防腐敗、界定腐敗犯罪、反腐敗國(guó)際合作、非法資產(chǎn)追繳等問題進(jìn)行了法律上的規(guī)范，對(duì)各國(guó)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的反腐行動(dòng)、提高反腐成效、促進(jìn)反腐國(guó)際合作都具有重大的意義。
　　林認(rèn)為，2003年至今的近十年時(shí)間，中國(guó)的反腐國(guó)際合作經(jīng)歷了兩個(gè)階段。其中，2003年到2008年是第一個(gè)階段，在這個(gè)階段，中國(guó)懲治了一系列腐敗行為，并以黨規(guī)、政規(guī)的方式，制定了反腐敗的相關(guān)規(guī)定，也通過(guò)司法解釋補(bǔ)充了很多法規(guī)。
　　這其中，在刑法修正案上補(bǔ)充的司法解釋對(duì)于反腐機(jī)制的構(gòu)筑有特別的作用：“在參照國(guó)際通行做法的前提下，適當(dāng)提高腐敗犯罪的法定刑，同時(shí)使腐敗犯罪能夠相對(duì)合理輕緩刑罰處罰，加強(qiáng)了反腐敗中的人權(quán)保障；在立法上，趨緩我國(guó)反腐敗刑事法治中的重刑主義，加強(qiáng)與他國(guó)在法律制度建設(shè)方面的交流和信任，以利于反腐敗領(lǐng)域的刑事法治國(guó)際合作；在立法精神方面則更加注重法治文明。”林告訴《瞭望東方周刊》。
　　注重保障人權(quán)的理念，使得我國(guó)在反腐敗國(guó)際合作領(lǐng)域的困難也相對(duì)減小，一些潛逃在外的官員在這些年陸續(xù)被遣送回國(guó)。
　　2004年，美國(guó)將中國(guó)銀行原廣東開平支行行長(zhǎng)余振東遣返回國(guó)。這是自中國(guó)簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》后被遣返回國(guó)的第一貪官。這個(gè)貪污挪用涉案金額達(dá)4.82億美元的巨貪，最終獲刑12年。
　　2008年以后中國(guó)的反腐國(guó)際合作進(jìn)入了第二個(gè)階段。在這個(gè)階段中國(guó)政府的主要任務(wù)有兩項(xiàng)，一是針對(duì)外逃貪官形成有效懲治并追回?fù)p失海外的資產(chǎn)，二是與官員出逃的對(duì)象國(guó)家簽訂雙邊引渡條約，如西班牙、法國(guó)等。
　　與此同時(shí)，反腐敗制度的建設(shè)依然在加緊進(jìn)行，廉政法規(guī)隨著新問題的出現(xiàn)在與時(shí)俱進(jìn)。在這方面，針對(duì)裸官問題的法規(guī)建設(shè)尤為密集。
　　2010年2月22日，監(jiān)察部發(fā)布《國(guó)家預(yù)防腐敗局2010年工作要點(diǎn)》，其中“研究加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的公職人員管理相關(guān)規(guī)定的具體落實(shí)辦法”赫然在列。這是“裸官”監(jiān)管第一次作為監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局工作重點(diǎn)對(duì)外公布。
　　2010年5月，中央印發(fā)了《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》，這是針對(duì)裸官的專門法規(guī)，對(duì)其重視可見一斑。
　　2011年兩會(huì)期間，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)兼國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)馬在接受采訪時(shí)表示，2011年我國(guó)將首次對(duì)裸官進(jìn)行登記管理。
　　雙邊合作最重要
　　中國(guó)推動(dòng)反腐國(guó)際化的努力，也收到了外界的積極反饋。
　　為了有效地執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)成立，而2006年10月的首次年會(huì)便選擇了中國(guó)。
　　2010年，在澳門舉行的國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)第四次年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)上，中國(guó)首席大檢察官、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明當(dāng)選為國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)新任主席。
　　目前，反腐國(guó)際合作正由眾多組織協(xié)力推進(jìn)。總的來(lái)說(shuō)，其主體不外乎幾類，一是由國(guó)際組織牽頭進(jìn)行合作，比如國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)；還有區(qū)域性合作，比如亞太經(jīng)合組織等；再者就是雙邊合作，即國(guó)與國(guó)之間的合作。
　　自2006年以來(lái)，中國(guó)已與30多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了引渡條約。但中國(guó)與加拿大、美國(guó)和英國(guó)并沒有簽署引渡條約。而這些國(guó)家恰恰是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)較多、腐敗官員外逃的“重點(diǎn)”國(guó)家。
　　為此，中國(guó)政府嘗試從其他途徑彌補(bǔ)尚未彌合的縫隙。比如，2010年6月，中國(guó)公安部與加拿大皇家騎警隊(duì)簽署了關(guān)于打擊犯罪的合作諒解備忘錄，中國(guó)有關(guān)部門還曾經(jīng)與美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，在中國(guó)或美國(guó)起訴本國(guó)的腐敗官員。余振東正是通過(guò)這種方式被遣送回國(guó)。
　　“在現(xiàn)有的全球權(quán)力框架體系下面，還是主權(quán)國(guó)家在起主要作用，因而現(xiàn)在雙邊合作是最重要的。”任建明說(shuō)，從另一個(gè)角度看，反腐國(guó)際合作也給國(guó)內(nèi)廉政制度的建設(shè)帶來(lái)了實(shí)質(zhì)性的影響。
　　“公約具有‘軟法’的性質(zhì)，使得中國(guó)正在不斷地修改法律制度框架，以符合國(guó)際公約的建議或要求。刑法修正案有關(guān)于犯罪腐敗的一些解釋，打擊海外賄賂，而在傳統(tǒng)的中國(guó)法律中并不將其視為犯罪。盡管目前我們可能做得還不夠主動(dòng)，但這個(gè)過(guò)程會(huì)使我們的制度更科學(xué)。”任建明