利用城鄉建設用地增減掛鉤政策實施城鎮化的理論分析與實踐

摘 要：本文詳細介紹掛鉤政策出臺背景、內容和意義，并根據實例說明了掛鉤政策對城鎮化的促進作用。

關鍵詞：城鄉建設 增減掛鉤 城鎮化

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）11（a）-0228-01

1 掛鉤政策提出背景與意義

1.1 掛鉤政策提出背景

我國農村的宅基地制度是中國城鄉二元結構的重要支撐。雖然在一定程度上解決了農民的住房問題，但同時也造成了農村土地的粗放式利用，農村居民點的布局散亂，南方地區更為細碎；農民建房違法違規、私搭亂建現象比比皆是。另外，隨著城鎮化、工業化的發展，在農村人口逐步減少的情況下，農村地區的建設用地規模不僅沒有縮減，反而出現了進一步擴張的發展趨勢。城市發展需要土地，但這種需要應在最大限度挖掘存量土地的前提下進行而不能以犧牲農村發展為代價；而農村發展也應該在城鎮化的背景下由被動變為主動，對相鄰地區的農村進行遷村并點，組建小城鎮，將原來的土地進行綜合整治，合理規劃，適當的復耕，在保護耕地的前提下實現城鄉統籌發展。

考慮到以上情況，整合和優化城鄉建設用地結構布局，提高土地集約利用水平勢在必行。為此，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，鼓勵農村建設用地整理，實行城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤的方針政策。

1.2 掛鉤政策的主要內容

城鄉建設用地增減掛鉤從根本上說，就是土地整理，是土地利用結構布局的調整和優化。具體來說，就是依據土地利用總體規劃、城市、村鎮等規劃，按照優化用地結構和布局的要求，引導農民適當集中居住，同時開展對舊村莊的復墾還耕，在確保農村建設用地減少的前提下，相應增加城鎮建設用地，實現城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相平衡。目標是實現“耕地占補平衡有良方，土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障，城鄉統籌發展有希望”。

1.3 掛鉤政策的意義

城鄉建設用地增減掛鉤是一項一舉多得的重大政策措施，是解決當前我國工業化、城鎮化快速發展進程中用地保障與耕地保護矛盾的主要途徑，也是推進農村現代建設，促進城鄉統籌發展的重要手段。

（1）有利于促進耕地保護。我國農村地區耕地細碎分散，集體建設用地利用粗放，土地整治的潛力巨大。通過掛鉤工作，開展舊村莊、舊宅基地、廢棄建設用地整理復墾，并配套推進田、水、路、林綜合整治，能夠增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件，對堅守耕地保護紅線具有重要意義。（2）有利于提高土地節約利用水平。通過掛鉤工作，開展對布局散亂、利用粗放、廢棄閑置的農村建設用地，進行整理和布局調整，有利于提高土地節約利用水平，優化城鄉建設用地結構和布局，有效拓展建設空間，對于緩解建設用地供需矛盾，促進經濟社會發展具有重要意義。根據調查，舊村莊整治后一般節地在50%以上。（3）有利于推動產業結構調整。通過掛鉤工作，開展舊廠房、舊磚瓦窯整治，對存量建設用地進行“二次開發”和優化配置，轉變土地利用方式，有利于推動產業結構升級換代。（4）有利于推進新農村建設和城鄉統籌發展。通過掛鉤工作，將節約出的土地，依據級差地租原理調劑使用，并按照以城帶鄉、以工補農的要求。

2 借助掛鉤政策推進城鎮化的有效實踐—以天津市華明鎮為例

根據國土資源部印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，天津等地成為增減掛鉤的試點地區，這些地區以此為契機，積極開展了土地綜合整治建設小城鎮的試點工作。天津市的華明鎮作為第一批掛鉤試點鄉鎮在城鄉統籌方面取得了重大成功。

2.1 實施情況

天津市東麗區華明鎮地處市中心區和“天津濱海新區”之間，總面積156km2，約占東麗區的1/3。鎮轄12個村，1.3萬戶，4萬人。華明鎮地理位置優越，交通便捷暢達，周邊環境良好。東麗區的宅基地換房實施一開始是由于本地的“大項目撤村”而發起的，由于空客A320項目落戶，宅基地換房正是東麗區依托大項目撤村和城中村改造而推出的新路徑。同時，國家及天津市連續出臺一系列優惠政策（主要是城鄉建設用地增減掛鉤），這些優惠條件成為東麗區大范圍實施宅基地換房這一土地綜合整治項目發展的一大跳板。在這些天時地利的大背景下，天津市逐步突破、創新，找到了城鎮化發展的新思路—— “宅基地換房”，即在國家政策框架內，堅持承包責任制不變，堅持耕地保護總量不變，堅持農民自愿的原則，高水平規劃和建設有特色、適于產業集聚和生態宜居的新型小城鎮。東麗區華明鎮最初以“宅基地換房”為名的實踐活動就是典型的土地綜合整治的成功實踐。

天津市東麗區華明示范鎮于2008年4月在世界87個城市106個報名項目中脫穎而出，入選上海2010年世博會的最佳實踐區。可以說，天津市東麗區實施的土地綜合整治項目就是在充分利用自身優勢和當時的各種機遇，審時度勢而推出的破解城鎮化發展問題，實現城鄉統籌格局的成功舉措。

2.2 取得的成效

整個試點項目2006年6月動工，2007年9月完工，從項目的整體效果上看，華明鎮土地綜合整治基本是成功的。整個項目在操作中，解決了幾個城鄉統籌建設的難點。

（1）實現了城鎮化的目標：華明鎮共有4萬農民搬進新居，住進了樓房，不僅如此，通過各種措施積極解決了進城農民的保障和就業問題，使之真正過上了“城里人”的生活；（2）破解了土地制約的瓶頸，節約大量的土地：先期占用建設指標實現了小城鎮的建設，再通過宅基地的復墾，不僅歸還了先期占用的建設指標，還增加了耕地面積；（3）解決了資金問題，經過測算，貸款的償還完全可以通過土地增值收益完成，并未給政府、農民集體增加負擔；（4）大力開展設施農業建設、促進集體經濟組織發展，使產業結構更趨合理；（5）通過小城鎮建設完善了公共配套、基礎設施建設，解決了農村面貌差的問題，根本上改善了環境，并為未來發展奠定了基礎。

通過土地綜合整治平臺促進城鎮化發展，從某種意義上說，是對已經不再適應我國當前城鄉經濟發展情況的城鄉土地管理二元結構的突破，同時又很巧妙地借助了國土資源部關于城鄉建設用地“增減掛鉤”這一有利政策，在沒有違反任何現行法律法規的前提下，實現了城鄉土地、房屋等產權的流通與交換。實踐證明，利用掛鉤政策推進城鎮化建設，可以從有效解決農民生存環境改變、生活質量提高、城鄉統籌發展等問題，使廣大農民真正實現“安居、樂業、有保障”，還可以節約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農民權益的前提下，為農村城鎮化發展騰出新的空間，這是落實科學發展觀的創新實踐，是一條加快社會主義新農村建設的新路子。

參考文獻

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