融資平臺治理大拐點襲來

　　浙江省桐廬縣國有資產投資經營有限公司的董事長、總經理、董事和監事分別由當地政府部門的財政局局長、原縣政府辦副主任、發改局局長、建設局局長、國土資源局局長、監察局副局長、審計局副局長等政府公職人員兼任，引起公眾廣泛質疑。2012年6月，桐廬縣委決定對在國投公司兼任董事、監事和經營管理人員的所有公務員全部予以清理。這并非孤例，地方投融資平臺的公司治理問題遠不止這些。
　　隨著宏觀環境不斷微調，加之地方政府對平臺的期望日益增長，近期平臺在發展中出現了四大趨勢：其一，政府與平臺在新形勢下重新磨合，逐步實現政府－平臺－市場三者之間新的均衡；第二，強者愈強，資產進一步向有作為的平臺集中，資產種類從以往的城建資產擴大到城市資產；其三，平臺數量不減反增，區縣政府紛紛設立相應的平臺；第四，大量與資本市場接觸緊密且為城市發展做出較大貢獻的平臺自覺開始全面轉型，包括戰略、管控、組織結構及人力資源等方面。截至今年3月底，共有399家平臺公開發行企業債512只，累計融資逾6700億元；今年一季度，企業債發行97只，其中城投債為71只，占比73%。投融資企業發債需要滿足的條件中，一般來說總資產和凈資產分別需達到100億與25億，對一個地級市來說，就需要整合大量的國資，其中必然涉及政府部門、利益格局、企業管理方式的轉型。
　　平臺在新環境中要著力打造兩大核心競爭能力——資源整合能力和資源運作能力，即“平臺從政府獲得資源注入及支持的能力”和“對獲得的資源資產進行市場化運作、變現及杠桿化的能力”。這需通過“四化”轉型，即定位多元化、經營規?；I務板塊化、管控集團化。相當數量的平臺正從以往關注較為宏觀的戰略，開始逐步重視戰略轉型的落地與操作，也就是業務體系構建及管控體系的優化，而要實現這一點，最根本之處在于理順平臺的治理與組織架構——這意味著，平臺治理的大拐點即將到來，而這需要精心的制度設計。
　　身陷治理困境
　　平臺成立之初，其作用主要是投資、融資以及城市基礎設施建設管理，此間平臺大多依附于政府財政或建委等職能部門，由其進行直接管理，本身并沒有公司治理結構設計，主要通過行政手段進行領導。
　　2009年，央行和銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這一政策被視為平臺發展的認可和極大鼓勵。平臺自此進入飛速發展的第二階段，數量呈幾何級數增長，規模迅速膨脹，單個平臺的資產額從原來幾億快速突破至幾十億甚至幾百億，職能也從單一的服務政府公益性項目建設發展到公益與經營業務齊頭并進。據報道，目前全國平臺超過8000家，2009年設立的平臺數量相當于前20年的總和。2008年初，全國平臺總負債1萬億，但到2009年中達5.26萬億。
　　政府為更好地協調平臺所承擔的各項任務，加強管理，一些市長或副市長掛職兼任平臺董事長，如湖北襄陽、內蒙古通遼；或成立相關投融資決策委員會，市政府主要負責人擔任委員會主任，如安徽蕪湖、江蘇鹽城等。在地方政府領導直管形態下，平臺大多成長為獨立法人，作為獨立運營主體存在，降低了對主管部門的依賴，一定限度擺脫了體制機制的障礙。
　　目前，平臺的發展開始進入第三階段，著力于構建規范有效的治理結構。從發展趨勢看，平臺將逐步按照市場化規則的要求規范自身運作：對內，承擔市政府投融資項目的職能；對外，則以獨立的公司法人身份進行市場化運營，建立完善的國有獨資或國有控股公司治理結構，由出資人按照規范構建起權力分立制衡、能有效溝通企業與政府關系的治理結構。
　　然而，平臺治理結構眼下存在兩大突出問題。
　　在治理方面，很多平臺的治理結構不完善，它們往往缺乏董事會、監事會或者兩者沒有發揮應有的作用。董事一般是政府及各職能部門的官員，他們對平臺的業務與日常管理缺乏理解、無暇兼顧，不具備決策重大事項的能力，也無法對經理層起到有效的激勵與約束。目前絕大多數董事長都是坐班的，又沒有外部董事，在這種情況下，如何確定董事長和總經理的權限分隔，以制度化形式減小權限的擺動彈性？此外，如何處理建立規范董事會制度與發揮企業黨組織政治核心作用的關系？這些都構成了挑戰。
　　在組織結構方面，一般來說，企業的組織結構起到明確分工、相互協調的作用，更為重要的是，良好的組織結構將提升每一位員工的積極性，起到激勵正面、約束負面的作用，是現代企業制度的主要內容之一。然而，平臺遠遠沒有達到此目的。辦事拖沓、權責不明、缺乏績效考核等等，都對平臺的組織結構提出了拷問。
　　向H型、M型突圍
　　結合平臺的發展階段，平臺組織結構目前可以分為四個類型。
　　第一類平臺公司為事業體制，隸屬于政府某一職能部門，基本未進行市場化運作，主要存在于中西部地區。目前，該類城投較少，多見于縣級平臺，如河南、山西、陜西等，一般作為發改委、建設局、財政局或國土局的下屬機構或由上述機構實行代管。
　　第二類平臺公司通過土地運作及資產劃撥，整合了一定的城市資源，業務主要集中于土地一級開發、基礎設施項目建設以及其他城建衍生資源。這類平臺公司的業務由職能部門直接運作，無子公司或子公司實質上是作為項目部而非獨立法人進行運作，組織結構為U型（見下圖），常見于西部地級平臺公司。
　　
　　第三類平臺公司，一方面，隨著業務發展及管理成熟，業務逐漸由總部下移至子公司；另一方面，因資本市場特別是城投債發行需要，更多的子公司被并入公司，逐漸形成母子架構，但業務發展呈現自發性與被動性，缺乏戰略層面的業務整合。大部分中西部地級平臺目前正處于此階段。如湖南岳陽、內蒙古鄂爾多斯、江西贛州等。
　　第四類平臺公司對公益性項目、經營性項目和準經營性項目建立區分機制，形成幾大核心業務板塊，總部主要負責戰略投資、產業監控、資源整合、人才培育與服務支持，各業務板塊分別由不同的子集團進行專業化經營管理，歸屬子集團的子或孫公司為業務運作單元，是成本中心。其組織結構為H型（見下圖），如天津泰達集團、武漢城投集團、南京城建集團等。
　　
　　U 型結構是一種集權式的結構，主要采用行政的方式來配置內部資源，對大型多元化平臺公司（集團）而言，這種結構是不適宜的，必然會被H 型和M型結構（見下圖）所替代。
　　H 型結構是伴隨著多元化經營的控股公司而出現的一種企業集團管理結構，可視為一個模擬的內部資金或資本市場，是一種最大限度地引入市場機制的結構，主要用市場的手段來配置資源，母子公司之間除資本上的聯系外，在技術、產品、營銷等方面聯系比較松散。由于H 型結構的企業集團通常缺乏明確的經營與發展戰略，內部結構又相對松散，在競爭日益激烈的市場環境中不能顯示其長期效益和整體活力，所以采用這種結構的企業集團比例有下降的趨勢，而逐漸為M 型結構所取代。
　　M 型結構是一種分權與集權相結合、更強調整體效益的大型企業集團結構，更多應用于主導產品和相關產品型的企業集團。它以其核心業務規范多元化，對進入的領域和深度主要取決于對其核心業務的加強和總體效益的優化。由此確定了在總體戰略和總部調控的框架下子公司（或事業部）互相依賴而又相對獨立發展的模式。
　　在平臺公司的組織結構演變趨勢方面，中西部地級平臺正由U型向H型轉變，東部省級投融資平臺正由H型向M型轉型。一方面，平臺組織結構整體發展趨勢完全符合國內外集團型企業組織結構演變一般規律，是科學、合理的；另一方面，具體到各家平臺，由于所處的發展階段、企業規模與成員構成、地方市場發展水平等各不相同，建立規范組織結構的關鍵還在于要根據自身的實際情況，選擇最適合的組織結構模式。
　　轉型就是發展？
　　自從銀監會發文要求平臺整改為一般類公司以來，轉型便成為各地平臺的關注焦點，轉型成功也被視為當前平臺擺脫危機的主要途徑。然而，平臺的轉型正朝著兩個不同的方向進行：被動轉型、主動轉型。
　　被動轉型指的是完全因為政策規范而實施的轉型。這一思路下，平臺仍為了解決融資的問題，并沒有轉型后進行主動的發展思考。不斷地注入資產，實現“現金流全覆蓋”是主要目標，達到這個目標后，便繼續融資。因此，被動轉型是短視、靜態、缺乏規劃的。
　　而主動轉型是借助政策調控的時機，在實現政策要求后，同時轉變企業的運作和管理問題。當平臺壯大資產后，積極考慮如何通過經營帶來收益，培育造血功能，實現自身的良性運作。因此，主動轉型是長期、動態、具備詳細規劃的。
　　在理解被動轉型和主動轉型時，要避免一個誤區，即轉型就是發展。事實上，只有主動轉型才能實現平臺的發展，被動轉型只是解決了平臺暫時的融資問題，只是從一種被淘汰的工具變成另一種改良后的工具，這明顯不是政策調控的本意。更為致命的是，被動轉型下的平臺將因為退出平臺序列而失去一些政策支持，融資又將變得困難。這也是為什么一些平臺轉為一般類公司后不久又“反轉”為平臺的重要原因。
　　去行政化是方向
　　當前，平臺的發展舉步維艱，效率低下、經營能力不足等種種情況不一而足，沒有構建起現代企業制度是造成困境的關鍵，要實現主動轉型，就要建立現代企業制度。這也是一種“國企改革”——平臺必須朝著產權清晰、權責明確、政企分開和管理科學的目標進行改革。
　　現代企業制度離不開對企業管理者和員工的激勵與約束，這點對平臺尤為重要。一方面，平臺的管理者既不是單純的政府領導，也非純粹的企業家，而是具備雙重身份、甚至同時在政府和平臺任職的人，如何實現對其的激勵與約束不僅重要，而且比較困難。另一方面，平臺的員工也往往處于身份與編制問題的核心，他們的工作態度與熱情因而徘徊不定，去留之心難以抉擇。所以，如何實現對他們的激勵與約束比一般國企更為重要。
　　平臺完善治理結構，需要從完善董事會職責、推動監事會行使權力和激勵經理層三個方面出發。
　　進一步完善董事會。合理組建董事會，董事會既要做到依法行使權利，又要保證不越位、越權，同時積極搭建起平臺與地方政府的聯絡與溝通橋梁，促進平臺發展、政府任務與城市發展的高度統一。
　　重視并推動監事會行使權力。發揮監事會的作用，完善檢查手段、加強監督的力度、擴大檢查范圍，尤其是在對涉及平臺風險和影響平臺經營發展的重大問題，及時化解、推動解決和參與協調力度，使監督與幫扶有機結合，為平臺健康發展發揮積極作用。
　　實現政企分開，落實人員身份。政企不分和人員身份復雜是目前平臺內部運作不順暢的根本原因。建議取消平臺的級別設置，完全按照現代企業制度實現市場化運作，高管不再擔任行政職位，并去除相應的編制，采取企業化管理的方式進行考核、激勵，以此促進全體員工實現身份的轉變。
　　優化組織結構。平臺組織結構的設置要趨于合理化、靈活化。既要滿足戰略要求，又要實現有效管控，還要適應外部環境變化。
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