論我國公益訴訟制度的構(gòu)建

　　摘要：近幾年，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革地不斷深化，大量侵害國家利益和社會(huì)公共利益的民事、行政違法行為不斷涌現(xiàn)。在法治健全之社會(huì)有損害必有救濟(jì)，為已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的對社會(huì)公共利益侵害提供救濟(jì)，正是我國依法治國的具體體現(xiàn)。但在我國現(xiàn)行訴訟立法中并沒有對公益訴訟制度作具體細(xì)致的規(guī)定，只是在現(xiàn)在修訂的《民事訴訟法修正案》(草案)中作出了原則性的規(guī)定。該草案規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟①?！贝祟惔志€條的規(guī)定在具體司法實(shí)踐中操作難度大，這類糾紛的解決還處于法律 “真空”地帶。公益訴訟制度的建立并對法律條文的細(xì)化將有助于社會(huì)公共利益的維護(hù)。因此結(jié)合我國具體國情，建構(gòu)具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的公益訴訟制度有其必要性和緊迫性。
　　關(guān)鍵詞：公益訴訟；必要性；解決途徑
　　一、我國公益訴訟制度之現(xiàn)狀
　　如今社會(huì)關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜，民事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中個(gè)人利益、集團(tuán)利益與國家利益、社會(huì)公共利益的矛盾日益激烈，新型的法律糾紛不斷出現(xiàn)：如某些違法行為侵害到具體受害人的利益，同時(shí)也侵害了社會(huì)公共利益，面對此現(xiàn)象，一些為維護(hù)社會(huì)公共利益的人士就據(jù)此向人民法院提起訴訟，其結(jié)果大都不盡如人意。綜觀以上現(xiàn)象，筆者認(rèn)為我國公益訴訟現(xiàn)狀如下：
　　(一)立案難
　　1、公民維權(quán)意識(shí)低。在依法治國的實(shí)踐中，我國公民法律知識(shí)和權(quán)利意識(shí)仍然處于較低水平，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不協(xié)調(diào)。法律為國家立法機(jī)關(guān)制定，其本質(zhì)在于促使公民主動(dòng)適用，而不僅僅為被動(dòng)遵守。面對社會(huì)公共利益及自己權(quán)益遭受侵害時(shí)，當(dāng)事人是否會(huì)去維護(hù)自己的權(quán)益不受損害呢？調(diào)查問卷如下： ②
　　問題：當(dāng)你的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)非法侵害時(shí)，你是否會(huì)向法院提起行政訴訟？
　　提交答卷人數(shù)36100%
　　敢告 719.4%
　　不愿告 925%
　　不敢告12 33.3%
　　不會(huì)告 822.2%
　　通過以上問卷不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公民的權(quán)益遭受侵害同時(shí)社會(huì)公共利益也遭受侵害時(shí)，由于大多數(shù)公民自身維權(quán)意識(shí)低，大家都抱著消極態(tài)度任之而沒有拿起法律武器去維護(hù)自己的權(quán)益，更不用說去維護(hù)社會(huì)公共利益。因此當(dāng)社會(huì)公共利益被受侵害時(shí)，沒有人向法院提起訴訟，法院依法遵循“不告不理原則”從而導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)利遭受侵害卻無法救濟(jì)。
　　2、直接利害關(guān)系人處于弱勢地位。當(dāng)侵害社會(huì)公共利益的違法者是行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、企業(yè)等時(shí)，由于違法者擁有較為強(qiáng)大的行政權(quán)力及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致直接利害關(guān)系人處于弱勢地位不敢向法院起訴。如北京律師李剛起訴衛(wèi)生部“牙防組”，李剛是消費(fèi)者之一，但還有眾多消費(fèi)者的權(quán)益也被受侵害，由于他們處于弱勢地位，不敢向法院起訴。③但確實(shí)存在著嚴(yán)重侵害社會(huì)大眾利益的違法行為。這時(shí)被受侵害的社會(huì)公共利益就得不到很好的救濟(jì)與保護(hù)。
　　3、法院不予受理、駁回起訴。面對違法者正在侵害或可能將侵害社會(huì)公共利益時(shí)，有公民向法院起訴時(shí)，法院以各種理由不予受理并駁回起訴。如：2003年8月，浙江省浦江縣杭坪鎮(zhèn)程家村農(nóng)民陳法慶，發(fā)現(xiàn)浙江省政府劃定的一級生活飲用水源保護(hù)區(qū)遭遇污染，向有關(guān)部門反映未果后，于同年12月將浙江省政府和省環(huán)保局告上杭州市中級人民法院，但法院沒有受理其訴訟。之后，陳法慶上訴至浙江省高級人民法院，依然被法院駁回。④法院此種行為讓人不解，不該放任不管，置公共利益于不顧，不給于違法行為者予以懲罰的不作為行為，令“保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)”的口號如何傳承？
　　（二）勝訴難
　　1、法院沒有具體法律條文作為判案根據(jù)。當(dāng)前，在我國法律制度中沒有明確規(guī)定公益訴訟制度，只是在現(xiàn)今修訂的《民事訴訟法修正案》(草案)中作了原則性規(guī)定，此種模糊性規(guī)定導(dǎo)致一些公訴案件進(jìn)入法院后，法官很難以此判決，這無疑賦予了法官過大的自由裁量權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致不公平裁決。這就使已立案的案件進(jìn)入程序訴訟階段，想取得勝訴并非易事。
　　2、原告資格的限制。我國法律規(guī)定只有與案件有直接利害關(guān)系的人才能作為原告向法院提起起訴。這樣的規(guī)定在公益訴訟中具有很大的局限性。這就使得不是利害關(guān)系人的不能提起公益訴訟。換言之，如果利害關(guān)系人不愿提起訴訟，那已被侵害的社會(huì)公共利益將何去何從。由數(shù)據(jù)顯示：據(jù)中國社科院助理研究員黃金榮對2000年以來媒體廣泛報(bào)道過的42起公益訴訟進(jìn)行的分析，取得全部或部分勝訴的案件只占17.5%。④
　　（三）主體范圍過窄
　　在我國，人民檢察院擁有監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)。只有人民檢察院對于侵害公共利益的訴訟起支持起訴的作用。我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”這里 “機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)。但檢察機(jī)關(guān)還不能以自己之名義起訴，而僅有協(xié)助受害單位及個(gè)人起訴，這又限制了檢察機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮?，F(xiàn)今世界經(jīng)濟(jì)呈全球化趨勢，各式各樣新型的違法犯罪行為出現(xiàn)。例如：國有資產(chǎn)流失類的案件；非法壟斷、不正當(dāng)競爭行為的案件；破壞資源、環(huán)境和公共設(shè)施的案件；雇傭勞動(dòng)和社會(huì)保障案件等等。⑤這些侵犯社會(huì)公共利益的案件僅僅依靠人民檢察院起支持提起公益訴訟，主體范圍過窄將導(dǎo)致社會(huì)公共利益得不到及時(shí)的救濟(jì)。
　　二、我國構(gòu)建公益訴訟制度的必要性和緊迫性
　?。ㄒ唬﹪鴥?nèi)形勢發(fā)展的客觀要求
　　現(xiàn)今我國經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展，大量侵害社會(huì)公共利益的案件層出不窮。我國現(xiàn)行民事、行政訴訟法都只允許直接利害關(guān)系人向法院提起訴訟，如果沒有直接利害關(guān)系人或利害關(guān)系人因不知而未提起訴訟，這就形成了無人起訴的局面。
　?。ǘ﹪H形勢的必然選擇
　　我們生活在“地球村”里，人們聯(lián)系日益緊密，特別是我國作為世界貿(mào)易組織成員，想要與國際更好的接軌，就得建立完備健全的公益訴訟制度。世界上很多國家都已建立了較為完備的公益訴訟制度。如美國集團(tuán)訴訟、德國法國團(tuán)體訴訟等。如：現(xiàn)今國際貿(mào)易交往頻繁，當(dāng)我國的企業(yè)、組織及公民個(gè)人侵害到別國的利益時(shí)，對方會(huì)向我國提起訴訟，以此來維護(hù)其利益。反之，如果違法行為者是外國人且侵害到我國國家利益和社會(huì)公共利益，卻因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律中沒有具體規(guī)定而無人起訴，這顯然不利于我國且也不符合國際法規(guī)定的對等原則。因此，在新的國際形勢下，要進(jìn)一步使國內(nèi)法與國際法接軌，使兩者互相促進(jìn)，擴(kuò)大我國依法治國的國際視野。
　　三、我國建立公益訴訟制度的建議
　　我國是以制定法為法律淵源的國家。從我的歷史和現(xiàn)有的法律制度來看，要在我國建立公益訴訟制度應(yīng)該主要借鑒大陸法系國家公益訴訟模式，例如：德國民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、公益代表人訴訟、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟；法國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟、越權(quán)之訴。再參考英美法系國家公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，例如：美國 “私人檢察官”制度、檢察官提起公益訴訟；英國檢察總長提起公益訴訟。⑥再結(jié)合我國具體社會(huì)實(shí)際從而建立符合中國國情的具有中國特色的公益訴訟制度。
　　（一）普及法律知識(shí)、提高公民權(quán)利意識(shí)
　　我國社會(huì)主義法制建設(shè)方針為：“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。由此可得出，我國要實(shí)現(xiàn)真正的法治國家不僅要依靠立法機(jī)關(guān)的民主立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)的文明執(zhí)法，還在于面向社會(huì)大眾加強(qiáng)法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，普及法律知識(shí)，從而提高公民權(quán)利意識(shí)?，F(xiàn)階段我國公民法律知識(shí)水平并沒有達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。再加上法律真正的本質(zhì)不僅在于被遵守還在于被使用。
　　
　?。ǘ┓艑捴黧w起訴資格
　　1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。現(xiàn)今侵害社會(huì)公共利益的現(xiàn)象眾多，公益訴訟作為維護(hù)公共利益進(jìn)入人們的視野，一些社會(huì)團(tuán)體的身影已在公益訴訟領(lǐng)域悄然出現(xiàn)，如：在被稱為中國環(huán)境公益訴訴訟第一案的“華清嘉園綠地實(shí)測案”中社會(huì)組織的積極參與，成為公眾利益在這場利益博弈中獲勝的重要因素。⑦實(shí)踐證明，社會(huì)團(tuán)體在公益訴訟中將發(fā)揮著重要作用，這也是在新的形勢下增強(qiáng)受害者弱勢地位的有效途徑。
　　2、各國立法必經(jīng)之路。目前在各國公益訴訟立法趨勢中都在不斷放寬主體起訴資格，使更多的人能夠?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益及公共利益提起訴訟。首先，在我國只有人民檢察院能作為原告因公共利益向人民法院提起訴訟，這已經(jīng)不能夠滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。再者，賦予社會(huì)團(tuán)體、公民公益訴訟權(quán)，不僅起到激勵(lì)公眾的參與意識(shí)，提高公民權(quán)利意識(shí)，使社會(huì)監(jiān)督機(jī)制更好的運(yùn)行，符合當(dāng)今世界各國立法趨勢。
　　3、改善受害者弱勢地位的有效途徑。在實(shí)際生活中，大多數(shù)案件表明，受害者一方處于弱勢地位且力量分散，因此就呈現(xiàn)出一種不敢告的局面。俗說的：“啞巴吃黃連，有苦說不出”。針對這樣現(xiàn)象，就有待法律規(guī)定公益訴訟制度中社會(huì)團(tuán)體有權(quán)利代表眾多受侵害者提起訴訟的資格，這里應(yīng)是廣義的社會(huì)團(tuán)體。法律意義上的“社會(huì)團(tuán)體”絕大多數(shù)是官方和半官方性質(zhì)，在現(xiàn)修訂的《民事訴訟法修正案》中應(yīng)將大多數(shù)的“草根組織”YhRU/Rv+p5mw2rq9GviATWLwU92Vl9+CL51ftNMdaxw=也納入主體的起訴范圍內(nèi)，這類組織如基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、從事消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的民間組織等。⑧只有這樣力量薄弱的受侵害者才能通過社會(huì)團(tuán)體來維護(hù)自己的合法權(quán)益。
　　因此，有權(quán)提起公益訴訟的原告范圍，在我國應(yīng)確立以檢察機(jī)關(guān)為主，以社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等為補(bǔ)充的公益訴訟原告制度。
　?。ㄈ┤嗣穹ㄔ豪響?yīng)受理侵害公共利益的案件
　　當(dāng)直接利害關(guān)系人或社會(huì)團(tuán)體向法院提起訴訟時(shí)，法官理應(yīng)根據(jù)相關(guān)法條受理此類案件。如《民法通則》第7條規(guī)定：民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?，F(xiàn)在正修訂的《民事訴訟法修正案》(草案)中已規(guī)定了公益訴訟制度。
　　（四）盡快完善公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)
　　在我國現(xiàn)行的訴訟立法中并沒有對公益訴訟制度作具體細(xì)致的規(guī)定，綜觀現(xiàn)行《民事訴訟法》只規(guī)定具有直接利害關(guān)系人才能作為原告提起公益訴訟，再加上《民事訴訟法》第15條的規(guī)定。可得出，在接下來的《民事訴訟法修正案》（草案）中應(yīng)對此作出細(xì)致的規(guī)定。不僅如此，還應(yīng)對公益訴訟適用何種審判程序、證明責(zé)任、訴訟費(fèi)用等進(jìn)一步細(xì)化和完善。
　　建立一個(gè)社會(huì)主義民主法治國家，最重要的就是要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主人翁地位，讓人民都參與到國家事務(wù)的管理中來。而公益訴訟制度正好為此敞開了一扇門，讓關(guān)心國家利益、社會(huì)利益的公民能夠通過公益訴訟來管理社會(huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公共利益。公益訴訟也將使權(quán)利侵害得到救濟(jì)成為實(shí)然。
　　
　　注釋：
　?、佗鄟碓矗褐袊嗄陥?bào) www.chinanews.com/gn/2011/10-
　　29/3423465.shtml 2011-10-29民訴法擬增加公益訴訟制度，但是對于公共利益內(nèi)涵還需要進(jìn)一步加以明確。
　?、?許燦、唐瑩瑩：中國公民法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)研究[J]，vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.a ... 2011-12-4
　　③王斗斗. 北京朝陽法院受理法學(xué)博士訴“全國牙防組認(rèn)證”欺詐案[N]www.legaldaily.com.cn/misc/2006-04/13/con ... 2006-4-13
　?、芡跗?郝勁松訴北京鐵路局用餐不開發(fā)票案