論我國公益訴訟制度的構建

　　摘要：近幾年，隨著我國市場經濟體制改革地不斷深化，大量侵害國家利益和社會公共利益的民事、行政違法行為不斷涌現。在法治健全之社會有損害必有救濟，為已經發生或正在發生的對社會公共利益侵害提供救濟，正是我國依法治國的具體體現。但在我國現行訴訟立法中并沒有對公益訴訟制度作具體細致的規定，只是在現在修訂的《民事訴訟法修正案》(草案)中作出了原則性的規定。該草案規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟①。”此類粗線條的規定在具體司法實踐中操作難度大，這類糾紛的解決還處于法律 “真空”地帶。公益訴訟制度的建立并對法律條文的細化將有助于社會公共利益的維護。因此結合我國具體國情，建構具有中國特色、中國風格、中國氣派的公益訴訟制度有其必要性和緊迫性。
　　關鍵詞：公益訴訟；必要性；解決途徑
　　一、我國公益訴訟制度之現狀
　　如今社會關系變得錯綜復雜，民事、經濟領域中個人利益、集團利益與國家利益、社會公共利益的矛盾日益激烈，新型的法律糾紛不斷出現：如某些違法行為侵害到具體受害人的利益，同時也侵害了社會公共利益，面對此現象，一些為維護社會公共利益的人士就據此向人民法院提起訴訟，其結果大都不盡如人意。綜觀以上現象，筆者認為我國公益訴訟現狀如下：
　　(一)立案難
　　1、公民維權意識低。在依法治國的實踐中，我國公民法律知識和權利意識仍然處于較低水平，與社會主義市場經濟的發展不協調。法律為國家立法機關制定，其本質在于促使公民主動適用，而不僅僅為被動遵守。面對社會公共利益及自己權益遭受侵害時，當事人是否會去維護自己的權益不受損害呢？調查問卷如下： ②
　　問題：當你的合法權益受到行政機關非法侵害時，你是否會向法院提起行政訴訟？
　　提交答卷人數36100%
　　敢告 719.4%
　　不愿告 925%
　　不敢告12 33.3%
　　不會告 822.2%
　　通過以上問卷不難發現，當公民的權益遭受侵害同時社會公共利益也遭受侵害時，由于大多數公民自身維權意識低，大家都抱著消極態度任之而沒有拿起法律武器去維護自己的權益，更不用說去維護社會公共利益。因此當社會公共利益被受侵害時，沒有人向法院提起訴訟，法院依法遵循“不告不理原則”從而導致出現權利遭受侵害卻無法救濟。
　　2、直接利害關系人處于弱勢地位。當侵害社會公共利益的違法者是行政機關、企事業單位、企業等時，由于違法者擁有較為強大的行政權力及經濟基礎，導致直接利害關系人處于弱勢地位不敢向法院起訴。如北京律師李剛起訴衛生部“牙防組”，李剛是消費者之一，但還有眾多消費者的權益也被受侵害，由于他們處于弱勢地位，不敢向法院起訴。③但確實存在著嚴重侵害社會大眾利益的違法行為。這時被受侵害的社會公共利益就得不到很好的救濟與保護。
　　3、法院不予受理、駁回起訴。面對違法者正在侵害或可能將侵害社會公共利益時，有公民向法院起訴時，法院以各種理由不予受理并駁回起訴。如：2003年8月，浙江省浦江縣杭坪鎮程家村農民陳法慶，發現浙江省政府劃定的一級生活飲用水源保護區遭遇污染，向有關部門反映未果后，于同年12月將浙江省政府和省環保局告上杭州市中級人民法院，但法院沒有受理其訴訟。之后，陳法慶上訴至浙江省高級人民法院，依然被法院駁回。④法院此種行為讓人不解，不該放任不管，置公共利益于不顧，不給于違法行為者予以懲罰的不作為行為，令“保護環境人人有責”的口號如何傳承？
　　（二）勝訴難
　　1、法院沒有具體法律條文作為判案根據。當前，在我國法律制度中沒有明確規定公益訴訟制度，只是在現今修訂的《民事訴訟法修正案》(草案)中作了原則性規定，此種模糊性規定導致一些公訴案件進入法院后，法官很難以此判決，這無疑賦予了法官過大的自由裁量權，可能會導致不公平裁決。這就使已立案的案件進入程序訴訟階段，想取得勝訴并非易事。
　　2、原告資格的限制。我國法律規定只有與案件有直接利害關系的人才能作為原告向法院提起起訴。這樣的規定在公益訴訟中具有很大的局限性。這就使得不是利害關系人的不能提起公益訴訟。換言之，如果利害關系人不愿提起訴訟，那已被侵害的社會公共利益將何去何從。由數據顯示：據中國社科院助理研究員黃金榮對2000年以來媒體廣泛報道過的42起公益訴訟進行的分析，取得全部或部分勝訴的案件只占17.5%。④
　　（三）主體范圍過窄
　　在我國，人民檢察院擁有監督權和檢察權。只有人民檢察院對于侵害公共利益的訴訟起支持起訴的作用。我國《民事訴訟法》第15條規定，“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這里 “機關”應當包括檢察機關。但檢察機關還不能以自己之名義起訴，而僅有協助受害單位及個人起訴，這又限制了檢察機關作用的發揮。現今世界經濟呈全球化趨勢，各式各樣新型的違法犯罪行為出現。例如：國有資產流失類的案件；非法壟斷、不正當競爭行為的案件；破壞資源、環境和公共設施的案件；雇傭勞動和社會保障案件等等。⑤這些侵犯社會公共利益的案件僅僅依靠人民檢察院起支持提起公益訴訟，主體范圍過窄將導致社會公共利益得不到及時的救濟。
　　二、我國構建公益訴訟制度的必要性和緊迫性
　　（一）國內形勢發展的客觀要求
　　現今我國經濟在高速發展，大量侵害社會公共利益的案件層出不窮。我國現行民事、行政訴訟法都只允許直接利害關系人向法院提起訴訟，如果沒有直接利害關系人或利害關系人因不知而未提起訴訟，這就形成了無人起訴的局面。
　　（二）國際形勢的必然選擇
　　我們生活在“地球村”里，人們聯系日益緊密，特別是我國作為世界貿易組織成員，想要與國際更好的接軌，就得建立完備健全的公益訴訟制度。世界上很多國家都已建立了較為完備的公益訴訟制度。如美國集團訴訟、德國法國團體訴訟等。如：現今國際貿易交往頻繁，當我國的企業、組織及公民個人侵害到別國的利益時，對方會向我國提起訴訟，以此來維護其利益。反之，如果違法行為者是外國人且侵害到我國國家利益和社會公共利益，卻因為我國現行法律中沒有具體規定而無人起訴，這顯然不利于我國且也不符合國際法規定的對等原則。因此，在新的國際形勢下，要進一步使國內法與國際法接軌，使兩者互相促進，擴大我國依法治國的國際視野。
　　三、我國建立公益訴訟制度的建議
　　我國是以制定法為法律淵源的國家。從我的歷史和現有的法律制度來看，要在我國建立公益訴訟制度應該主要借鑒大陸法系國家公益訴訟模式，例如：德國民眾訴訟、團體訴訟、公益代表人訴訟、檢察機關提起公益訴訟；法國檢察機關提起公益訴訟、越權之訴。再參考英美法系國家公益訴訟的相關規定，例如：美國 “私人檢察官”制度、檢察官提起公益訴訟；英國檢察總長提起公益訴訟。⑥再結合我國具體社會實際從而建立符合中國國情的具有中國特色的公益訴訟制度。
　　（一）普及法律知識、提高公民權利意識
　　我國社會主義法制建設方針為：“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。由此可得出，我國要實現真正的法治國家不僅要依靠立法機關的民主立法和執法機關的文明執法，還在于面向社會大眾加強法制宣傳教育，弘揚法治精神，普及法律知識，從而提高公民權利意識。現階段我國公民法律知識水平并沒有達到相應的標準。再加上法律真正的本質不僅在于被遵守還在于被使用。
　　
　　（二）放寬主體起訴資格
　　1、經濟發展的客觀要求。現今侵害社會公共利益的現象眾多，公益訴訟作為維護公共利益進入人們的視野，一些社會團體的身影已在公益訴訟領域悄然出現，如：在被稱為中國環境公益訴訴訟第一案的“華清嘉園綠地實測案”中社會組織的積極參與，成為公眾利益在這場利益博弈中獲勝的重要因素。⑦實踐證明，社會團體在公益訴訟中將發揮著重要作用，這也是在新的形勢下增強受害者弱勢地位的有效途徑。
　　2、各國立法必經之路。目前在各國公益訴訟立法趨勢中都在不斷放寬主體起訴資格，使更多的人能夠為自身的合法權益及公共利益提起訴訟。首先，在我國只有人民檢察院能作為原告因公共利益向人民法院提起訴訟，這已經不能夠滿足社會經濟發展的客觀需要。再者，賦予社會團體、公民公益訴訟權，不僅起到激勵公眾的參與意識，提高公民權利意識，使社會監督機制更好的運行，符合當今世界各國立法趨勢。
　　3、改善受害者弱勢地位的有效途徑。在實際生活中，大多數案件表明，受害者一方處于弱勢地位且力量分散，因此就呈現出一種不敢告的局面。俗說的：“啞巴吃黃連，有苦說不出”。針對這樣現象，就有待法律規定公益訴訟制度中社會團體有權利代表眾多受侵害者提起訴訟的資格，這里應是廣義的社會團體。法律意義上的“社會團體”絕大多數是官方和半官方性質，在現修訂的《民事訴訟法修正案》中應將大多數的“草根組織”YhRU/Rv+p5mw2rq9GviATWLwU92Vl9+CL51ftNMdaxw=也納入主體的起訴范圍內，這類組織如基金會、民辦非企業單位、從事消費者權益保護、環境保護的民間組織等。⑧只有這樣力量薄弱的受侵害者才能通過社會團體來維護自己的合法權益。
　　因此，有權提起公益訴訟的原告范圍，在我國應確立以檢察機關為主，以社會團體、公民個人等為補充的公益訴訟原告制度。
　　（三）人民法院理應受理侵害公共利益的案件
　　當直接利害關系人或社會團體向法院提起訴訟時，法官理應根據相關法條受理此類案件。如《民法通則》第7條規定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。現在正修訂的《民事訴訟法修正案》(草案)中已規定了公益訴訟制度。
　　（四）盡快完善公益訴訟相關法律法規
　　在我國現行的訴訟立法中并沒有對公益訴訟制度作具體細致的規定，綜觀現行《民事訴訟法》只規定具有直接利害關系人才能作為原告提起公益訴訟，再加上《民事訴訟法》第15條的規定。可得出，在接下來的《民事訴訟法修正案》（草案）中應對此作出細致的規定。不僅如此，還應對公益訴訟適用何種審判程序、證明責任、訴訟費用等進一步細化和完善。
　　建立一個社會主義民主法治國家，最重要的就是要體現人民當家作主的主人翁地位，讓人民都參與到國家事務的管理中來。而公益訴訟制度正好為此敞開了一扇門，讓關心國家利益、社會利益的公民能夠通過公益訴訟來管理社會事務、維護社會公共利益。公益訴訟也將使權利侵害得到救濟成為實然。
　　
　　注釋：
　　①⑧來源：中國青年報 www.chinanews.com/gn/2011/10-
　　29/3423465.shtml 2011-10-29民訴法擬增加公益訴訟制度，但是對于公共利益內涵還需要進一步加以明確。
　　② 許燦、唐瑩瑩：中國公民法律意識與權利意識研究[J]，vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.a ... 2011-12-4
　　③王斗斗. 北京朝陽法院受理法學博士訴“全國牙防組認證”欺詐案[N]www.legaldaily.com.cn/misc/2006-04/13/con ... 2006-4-13
　　④王萍.郝勁松訴北京鐵路局用餐不開發票案