淺析城市社區自治建設的問題及其完善

　　摘要：目前城市社區自治建設中存在著一些問題，主要表現在：社區行政化傾向較為明顯、社區居民的參與意識淡薄、關于社區治理的法律法規不健全等。而根據對于現存問題的分析，我們試圖尋找相應的對策：實現政府職能的轉變并淡化社區自治的行政化色彩、積極培育公民參與社區自治的意識、完善相應的法律法規等。
　　關鍵詞：城市社區自治；居民參與；政府職能轉變
　　一、城市社區自治建設的概況
　　（一）城市社區自治的含義、內容
　　所謂的城市社區自治，指的是在沒有外部力量進行強制性的干預下，社區內部各種利益主體通過民主協商來共同處理社區公共事務。在城市社區自治的過程中，所要實現的目標是使社區進行自我教育、自我管理、自我服務、自我約束。不同的社區模式體現出來不同的價值理念。在新中國剛成立初期的社區，采用的是單位制的管理模式，帶有強烈的行政化色彩，自我管理和服務的理念較弱。改革開放后，單位制的社區逐漸瓦解并向非單位制的社區過渡。
　　社區自治的內容主要包括了進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。在我國，居委會是社區自治的主要載體，承擔著大量關于社區自治的工作。黨在社區是政治核心，主要是政治領導，保證黨的理論、路線、方針、政策的落實，做好群眾的思想工作，發揮黨員的先鋒模范作用，密切黨和群眾的聯系。①
　　（二）城市社區自治建設的現狀
　　社區自治的載體便是社區自治組織，就目前而言，非政府組織的發育不夠充分是的居委會成為實施社區自治建設的核心載體。雖然在社區已經脫離了單位制并逐漸在去行政化的色彩，但是作為居委會，更多的是執行上級街道辦事處的命令，而在帶動居民實現自治的方面顯然不給力。社區居民對于社區自治事務的參與積極性不高也是目前中國社區自治建設中的普遍現狀。
　　二、城市社區自治建設中存在的問題
　　中國的社區建設是在全能政府“失效”和萬能市場“失靈”的雙重背景下發生的傳統“單位制”趨于解體后出現的。②從制度層面來講，社區自治是一種體制變遷，它是在在政府的主導下進行的，而不是市場自發形成的，故而呈現出“規劃性變遷”的特點。而在進行社區自治建設的過程中，也存在著一些問題。
　　（一）社區行政化傾向仍然較為明顯
　　首先，社區居委會從其名稱和設置的本意來講，應當是居民權利的代言人和維護者。然而，在現實中居委會更多的角色是政府行政事務的承擔者。通常表現在區政府將其部分任務下移至街道辦事處和居委會，從而使得“二級政府”變成了“三級政府”。其次，鑒于城市社區自治處于發展的初期階段，政府的必要介入也會起到一定的推動作用。但是核心問題就在于政府介入社區事務的限度問題，一旦超過了一定的限度，與其目標將會南轅北轍。在社區居民參與意識淡薄、自治組織資源和體制資源匱乏的情況下，政府所指定的一些改革措施存在一些致命的不足，在于沒有從制定規范的角度厘定政府和社區的權力邊界，行政干預的可能性依然存在。③
　　（二）社區居民的參與意識淡薄
　　在2000年10月召開的中共十五屆五中全會中，第一次以黨的文件形式提出“擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情”和“加強社區民主建設”的論斷。這是在政策層面為社區居民廣泛參與社區建設提供了根據。但是，社區居民長期以來對于社區事務參與積極性不高，并未形成一種自主性的民主意識。居民對于居委會也存在著不信任的現象，這也與居委會的行政化色彩不無關系。而作為社區自治載體的社區自治組織又未實現充分發展，民眾的個體意志無法形成統一的集體意志得以反映和實現。自治組織、志愿組織的發展不充分又反過來在一定程度上抑制了社區居民對于社區自治活動的參與熱情。總之，在目前的社區自治中，居民的參與意識薄弱，參與的程度不深，總體參與率較低，使得社區發展動力不足。④
　　（三）社區治理的法律法規不健全
　　我國推行依法治國的方針政策，城市社區自治建設的過程也離不開相關法律的指導。目前，在我國，規范城市居民委員會的法律有《憲法》和《城市居民委員會組織法》。我國的《憲法》明確規定：“我國城市的居民委員會和農村的村民委員會，是基層群眾性自治組織。”《城市居民委員會組織法》將居委會定性為“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織。”上述法律規定的居委會的性質、職責、任務、產生程序、運行機制等與現實有較大差異，在實際工作中很難操作。相關配套法律和實施的具體細則的缺乏也使得居委會的自治權力在現實實踐中很難得以真正實現。⑤
　　三、 城市社區自治建設中問題的對策
　　針對上述在社區自治建設中存在的問題，我們有必要找出切實可行的對策，推動社區的自治進程，保障居民廣泛的的參與權利。
　　（一）去行政化色彩，實現政府職能的轉變
　　目前政府對于社區自治事務的管理呈現出較為微觀、具體的管理，在未來，應當將政府職能由微觀、具體管理向總體協調處理轉變。完全否定政府在社區自治建設的進程的作用也是背離了社區自治的宗旨。同時，另一種極端也應當被避免，太依賴于政府的介入，則會降低社區內部人員進行社區自治的積極性和熱情，使得社區自身動力不足。關于街道辦事處，作為居委會的領導機關，也有必要進行改革與制度上的創新，使之逐步有政府派出機構演變成為半官方、半自治的社區機構，最終成為社區自治實體。
　　（二） 積極培育居民參與社區自治的意識
　　社區自治強調的是自下向上的多方面參與，積極培育公民的社區理念和對于社區自治事務的參與意識對于實現共同發展目標意義重大。托克維爾說過：“參與社會管理、平等行使政治權利是民主社會的重要特征，公民的參與可以使社會充滿生機與活力。”針對目前社區居民參與意識的薄弱的情況，我們應當采取如下措施來達到民主政治的目標。第一，應當多對社區的自治事務進行宣傳，搭建與居民合作、溝通的平臺。通過群眾所喜聞樂見的活動來增強社區居民的凝聚力。第二，應當制定相關的具體實施細則，使得居民的自主權利能夠得到落實，而不只是紙上的權利，以此來增強社區居民對于此類事務的參與主動性、積極性。第三，應當使得居民形成共同的意愿，并通過相關的組織予以實施。這就具體表現在應當大力培育非政府組織和志愿組織的發展，居民和非政府組織成為社區自治建設的主力軍。
　　（三）完善社區自治的相關法律法規，健全法制
　　針對目前的社區自治的發展情況以及對于居委會的重新定位，有必要對于滯后于現實的法律予以修改、廢除，而對于新出現的情形，應當通過立法予以肯定。此外，還應當完善居委會相關職能的具體實施細則，使得居委會能夠切實成為自治組織，而不只是對于上級政府命令的執行。各地政府在對社區自治的建設予以指導時，可以結合本地的情況和已有的法律制定相關的法規或者規章，以規范社區的自治工作。只有健全了關于社區自治的法律，才能使得各項工作有法可依，才能夠更好推動社區自治的工作。
　　
　　基金項目：該論文系江蘇省高等學校大學生實踐創新訓練計劃項目《我的社區我做主——關于社區自治方法及其可行性分析研究》的研究成果。
　　
　　注釋：
　　①馬仲良：《城市社區自治是社會主義新型民主的生長點》，載于《北京行政學院學報》2001年第1期。
　　②徐勇：《論城市社區建設中的社區居民自治》，載于《華中師范大學學報》2001年5月第40卷第3期。
　　③張寶峰《城市社區自治研究綜述》，載于《晉陽學刊》2005年第1期。
　　④李建斌，李寒：《轉型期我國城市社區自治的參與不足：困境與突破》，載于《江西社會科學》2005年第6期。
　　⑤霍秀媚：《社區自治：我國社區治理的發展目標》，載于《廣東行政學院學報》2006年第18卷第5期。
　　
　　（作者簡介：王楚（1991.10-），女，河南鄭州人，就讀于江南大學法學院法律系，現為大三學生。）