監測評估工作初探

　　上世紀七十年代末，萬安水電站開始籌建，八十年代大規模搬遷和安置水庫移民33000余人。1993年，萬安水電站下閘蓄水發電，1996年開始實施第一個萬安庫區移民經濟發展規劃，移民進入后期扶持階段。從當年起，萬安縣移民辦連續16年，對移民收入水平、移民生產生活條件變化情況開展監測評估，積累了大量的資料和數據，為了解庫區和移民安置區的生活狀況，為編制水庫移民后期扶持規劃和有關部門決策提供了可靠依據。
　　一、萬安縣監測評估工作實踐
　　（一）建立指標體系
　　指標體系的建立，以能夠體現“一致性、整體性、獨立性、客觀性、可測性和簡易性”為特點，涵蓋人口狀況、土地狀況、庭園經濟、住房狀況、經濟狀況和耐用消費品擁有量等六個類型的指標體系，由73個量化的數據組成。人口狀況包括現有人口數、動遷人口數以及男、女性別、勞動力人口、所從事的職業以及文化程度等人口特征；住房狀況包括住房棟數、面積多少、各類房屋結構相應的面積等。圍繞這些數據的采集，要做許多具體工作。如移民人均年純收入，要求采集家庭年總收入與家庭年經營性支出二個關鍵數據。當時圍繞這兩個數據，有兩種分項采集表格，一個是統計系統的采集表格，需填寫的數據有172個，其特點是詳實、專業，但問題是繁瑣，工作量大。由于初次進行監測工作，要求其數據詳細且真實，同時也考慮到多采集數據有利于評估數據的組合，加上在各鄉鎮都招聘了專司移民工作的移民專干，人力資源較豐富，最后采用了統計系統的數據采集表格。
　　（二）設計調查表
　　表格分匯總表格與調查表格，共6張，其中：匯總表格3張，調查表格3張。表格的設計我們遵循系統完整、操作可行和調查指標可比性的原則。表格設置分別為：水庫移民樣本戶基本情況表，水庫移民現金收支年報，水庫移民出售農、林、牧、漁業產品情況年報，水庫移民購買商品情況年報，xx鄉（鎮）xx水庫移民人均年純收入匯總表，xx鄉（鎮）水庫移民調查數據匯總表等六類。
　　六張表格共填寫的數據是576個，需要在移民家里采集的數據有246個，其他都是摘錄和匯總數據。看似數據很多，但真正每年需要采集的數據為174個。而具體到每戶，174個數據不一定都有。像完全靠務農收入的移民，工業加工費的現金收入、運輸業的現金收入、飲食業的現金收入等數據都沒有。根據這些年的采集經歷，真正需要采集的數據大概在60—90個之間，像樣本戶基本情況表中的房屋面積、房屋類型、耕地面積、水面面積、山場面積等數據，除第一年建立本底資料要采集外，一般幾年都沒什么變化。
　　（三）編寫監測評估工作大綱
　　參照工程常規做法，編寫了《萬安水電站萬安縣庫區移民經濟發展規劃及后期扶持規劃實施情況監測與評估工作大綱》（以下簡稱“大綱”）。在《大綱》中，我們將工作目的、監測程序、樣本戶的數量分配，表格中各個數據的含意、數據的審查和匯總、工作時間、質量與成果以及工作經費安排等一一詳列，讓參與調查的人員，通過研讀《大綱》就知道如何操作。在調查組織中，充分利用既有人力資源，將各鄉鎮的移民專干定為監測數據調查員，縣辦工程股為監測工作的總負責。
　　（四）確定樣本戶
　　1996年樣本戶數量176戶，是按全縣移民戶數的3%比例（每個鄉鎮不少于3戶）確定。到2006年因實施全新的移民后扶政策，同時增加了“兩江水庫”、二個中型水庫的移民人數，考慮到監測的范圍要將新增的扶持人口包括進去，樣本戶數增加到222戶。樣本戶的確定采取非隨機抽樣法中的判斷抽樣。在對全縣水庫移民的生產生活水平狀況有一個大致判斷下，分類別確定其樣本。
　　為判斷全縣水庫移民的生產生活水平到底是一個怎樣的狀況，在全縣移民專干會議上進行了充分討論，初步確定：尚未解決溫飽的移民占30%，基本解決溫飽并略有節余的移民占50%，收入達到或略高于當地居民水平的占20%。各鄉鎮就參照這個判斷的比例并充分考慮本鄉鎮的實際情況確定各類移民樣本戶。縣辦干部與鄉鎮移民專干長年累月生活工作在移民群眾中，對每家每戶移民搬遷前以及搬遷后的生產生活以及經濟狀況都非常熟悉和了解，確定的樣本戶其準確度應該是較高的。16年的監測評估工作，也證實這些樣本戶是能夠代表全縣水庫移民的生產生活水平現狀。
　　（五）舉辦培訓班
　　因為第一次搞監測評估，是一項全新的工作，移民專干在這方面的知識欠缺，加之監測過程中要求調查人須具備一些必備的專業知識，因此，辦好監測人員培訓班尤為重要。為此，萬安縣專門舉辦了一期監測人員業務培訓班，為期兩天。一是詳細講解工作大綱。二是專門講解一些相關的基礎知識。如：農田旱澇保收的標準是什么？有灌溉設施的農田怎樣確定等。此外還組織移民專干到縣城附近的二戶樣本戶進行調查示范，加深調查人員對數據采集過程的認知。
　　（六）上戶調查
　　上戶調查是整個監測過程中最關鍵也是最基礎的工作。萬安縣采取的是無結構式的單個訪談法，是社會研究中最重要的調查辦法之一。這種訪談基本上只限于訪問與被訪問者之間的信息交流，雙方的交談不會受到訪談外的第三者的直接影響和干預，雙方有可能建立起相當的信任關系，進行較深入的探討，并能獲得較真實的信息。尤其是對收集移民家庭收支情況和對移民管理機構工作的意見更適合。這種訪談盡管較費時，但從總的安排來看時間還是充裕的。如韶口鄉移民直補人口1520多戶6850人，樣本戶為45戶，由于有兩個移民專干，工作任務就不是很重了。根據多年的經驗，除第一次上戶調查建立本底資料，要對房屋進行丈量，耕地面積以及旱澇保收面積進行實地察勘，一戶需要一天時間外，其后的一戶樣本戶調查一般是半天。像韶口鄉這樣的鄉有兩個移民專干，每人上戶調查的時間也就半個月，再有6天的匯總，總的時間也就是20天左右。每年的12月25日布置任務，到次年的3月底各鄉鎮上報調查資料，從時間上能夠滿足工作需要。由于上戶調查一般選擇在春節后，既有給移民拜年問候的氣氛，也有外出務工人員都已回家易詢問的便利。對于現場記錄的信息，要求在當晚整理。一般來說，一戶人家的數據整理及上表，時間在2個小時以內。
　　（七）資料整理及匯總
　　監測評估調查資料整理是根據監測評估的目的，運用科學的方法將調查所得到的原始資料進行科學的審核、分類、分組、匯總和再加工，使之系統化和條理化，并以集中、簡明的方式反映調查對象總體情況的過程。對此，要注意以下幾點：
　　1、真實性。由于各種復雜的原因，搜集來的資料難免夾雜著虛假的東西，整理過程中必須認真鑒別、去偽存真。2008年的監測資料中，發現有一個鄉的移民專干因年后參加鄉里組織的新農村建設示范點工作組，沒時間上戶調查，交資料時，拿2007年的資料充數。盡管事后被發現并責令重做調查。由此說明，在資料的整理中一定要認真注意審核資料的真實性。
　　2、準確性。如樣本戶里的勞動力人口必須與從事農業、二三產業以及外出務工的人口數一致。而在我們整理資料的過程中往往會發現不一致。要選用準確的計算公式。樣本戶數量的分配，是根據移民人口的多少來確定的。因此，在計算全縣移民人均年純收入、人均耕地面積等指標時，應該選用加權平均法計算，以突出移民人口數量在各種指標中的權重。而如果圖方便，采用簡單平均法計算，那么一些人均指標的結果與實際會相差太大。
　　3、系統性。系統性是指整理后的資料盡可能條理化、系統化。整理后的資料和未加工整理的資料相比，最直觀的特點就是整理后的資料條理清晰，一目了然。同時，隨著時間的推移和社會的發展，不斷增加一些新的調查項目，不斷地完善監測內容。起始移民監測時，主要目的就是想把移民的收入變化過程調查清楚，而收入變化的情況主要反映在房屋面積、結構類型、種養業規模水平等方面。到2005年，考慮移民收入增加后，最大的消費就是建房和裝修，但這樣的消費一般得幾年或十幾年才有一次，而每年添購一些彩電、冰箱等耐用消費品更能具體反映移民的收入變化。因此，從2005年起增加了“主要耐用消費品擁有情況”的調查。到2010年，又新增了家用汽車擁有量的調查。
　　數據的匯總是資料整理中必不可少的重要環節，也是分析資料前的一項基本性工作。以鄉鎮為基本單元，按調查項目匯總，然后由縣分水庫進行匯總。2006年以前，只是簡單以鄉鎮為單位進行匯總，此后，還將浙江“兩江”水庫移民、蘆源水庫移民、蕉源水庫移民以及1958年搬遷的萬安水庫移民納入監測評估范圍，增加了以水庫為單位進行匯總，以利于對各類移民情況作比較分析。
　　（八）編寫監測評估報告
　　移民監測評估報告是監測評估工作的具體成果，是作為移民后期扶持項目管理的主要依據。監測評估報告的依據，主要是移民管理部門編寫的后期扶持規劃和監測過程中所獲得的移民樣本戶的各種信息數據。1998年4月編寫了《萬安水庫萬安縣庫區移民后期扶持五年規劃（1998—2002）》和2002年7月編寫了《萬安水庫萬安縣庫區移民后期扶持五年規劃（2002—2006）》。依據這二個規劃和每年監測所獲得的數據，并針對規劃的實施情況，2008年編寫了《萬安水庫萬安縣庫區移民后期扶持規劃實施情況評估總報告（1998—2006）》。同時還于2008年4月對后期扶持資金投資460萬元由2005年實施的《萬安水庫萬安縣庫區移民危房改建（安居工程）項目計劃》的實施情況進行了一個專題評估，編寫了《2005年萬安縣移民危房改建示范點項目評估報告》。
　　二、監測評估工作的成效及體會
　　（一）成效
　　一是有利于詳細了解萬安縣移民的生產生活狀況，移民收入增長水平；二是有利于縣移民機構及有關部門編制水庫移民扶持規劃，改善和加大投入發展力度；三是積累了一大批數據資料，有利于分析解決庫區和移民安置區有關問題，為領導決策提供科學依據。
　　（二）體會
　　從萬安縣監測評估工作來看，具有體制性、持續性和應用性：
　　1、體制性。萬安縣在上世紀七十年代末，為配合萬安水電站的建設即成立了直屬縣政府領導的正科級行政單位，定編5人，八十年代中期達到25人，迄今仍有26人在崗，鄉鎮設有移民專干，支持配合工作，保證了有人做事；同時每年撥出經費，用于開展工作，在九十年代中期即能撥出萬元經費做這項工作，實屬不易。
　　2、持續性。從1996年開始，連續16年開展監測評估工作，專人、專門股室從事這項工作。縣辦工程股為監測評估工作總負責，筆者之一常年專門從事監測評估工作，為數據資料的收集和完整性奠定了扎實基礎。同時，整個監測評估工作，自指標體系的建立、表格的設計、開展的程序和方法顯得比較系統和規范，這在既無經驗可借鑒，又無上級指導的情況下更為難能可貴。
　　3、實用性。一方面，整套的監測評估指標體系及方法等簡單實用；另一方面，監測結果出來后，可以及時反映移民生活水平變化及增長情況，實時監測，定期即有結果，為庫區和移民安置區投入改善和上層決策提供依據。
　　三、監測評估存在的問題
　　（一）監測評估內容不太全面
　　有些數據沒有列入采集范圍，如：樣本戶在參與本組實施的扶持項目，像修路等，取得的勞務收入等二次分配收入沒有單獨采集。如果這些數據能夠列入單獨采集范圍，就能更好地說明移民不但從生活環境的改善上得到公共利益，而且能夠在移民扶持資金中獲得二次分配的機會。有些不宜量化的指標，沒有納入監測范圍，如對于移民合法權益受到侵害的程度、融入當地居民生活環境的程度等，都沒有進行監測。
　　（二）許多監測數據沒有得到有效開發利用
　　像恩格爾系數，它是食品支出總額占個人消費支出總數的比重。一個家庭越富裕，這個家庭成員平均支出用于購買食物的支出所占比例就越小。萬安縣的監測中有44個這方面的數據。如果進行單獨匯總，就可進行恩格爾系數的計算。而限于統計手段所限，一直未能做這方面的統計。而恩格爾系數最能說明水庫移民生活水平的變化。
　　（三）移民后期扶持監測評估報告在領導層的決策方面發揮作用不盡人意
　　萬安縣16年來的監測數據更多的是用于填報各類報表。如人均2300元以下貧困移民人數，就靠監測數據來推篼；在編寫各種規劃時，規劃目標用監測的數據進行回歸分析，而在工作思路及決策上，監測評估報告的作用并不明顯。
　　四、監測評估工作思考
　　（一）提倡有條件的市、縣自行開展監測評估工作
　　監測評估工作的成效不言而喻，也是今后水庫移民工作的常態化內容之一，國家三部委亦已經從2011年開始下達了專項補助經費用于開展這項工作，全國許多社會中介機構在從事這項工作。但一方面由于全國各地全面鋪開，任務完成時間節點基本相同，現有的水庫移民監測機構難于完全勝任大面積的工作任務；另一方面，市、縣熟悉、了解當地庫區和移民安置區的情況，樣本村、戶的建立和資料的收集乃至與移民及村組的溝通較為方便。實際上，現今許多監測評估報告的資料數據都是當地移民機構提供的，聘請的監評機構人員并沒有如工作要求的那樣布點入戶，沉入村組。因此，凡是當地移民機構健全的，移民人數較多的，有一定移民工作力量的（包括要有一定的人員、必要的工作經驗和經費）市、縣，都要提倡自行開展監測評估工作。
　　（二）監測評估的內容可簡明扼要，評估報告不需每年出
　　監測評估內容及指標體系可以涵蓋移民及相關影響人口，涵蓋庫區和移民安置區的各個方面，萬安縣早期開展了監測評估工作，指標體系就有不少，發改農經[2011]1033號文件規定的監測評估的內容和指標體系就更廣了，但在基層開展工作就顯繁雜，即便對專門的監評機構而言量亦較多。再說有些指標收集了，也沒什么效用。為此，筆者認為，監測可以年年做，主要選取移民收入變化情況、移民生產生活條件變化情況一二級指標列入監測范圍，評估報告不需要每年撰寫，即時撰寫，可以略去三部委文件規定關于報告提綱的一些內容。如：概述、后期扶持人口核定和扶持方式的確定、后期扶持相關規劃情況等，否則太顯繁復。盡管監測評估可以評價水庫移民政策實施的成效，但不是唯一的手段。現今檢驗水庫移民工作的成效可以有多種方式，有工作抽查、檢查，工作考評和稽查等，實際上全國各地的水庫移民管理機構大多開展了一年一度的工作考評，基本上可大體反映當地水庫移民工作情況，監測評估報告還不一定有這些手段來得直接和直觀。評估報告，僅僅是評估而已，如果評估每年做，差異不大，看不出當地明顯的發展變化，宜一個五年規劃出一次評估報告，或兩至三年出一次報告。
　　（三）深化對監測評估資料及報告成果的利用
　　從萬安縣開展監測評估工作來看，收集的數據、資料一大摞，大都陳放倉庫，基層干部職工付出了大量勞動與精力，發揮的作用有限，有點惋惜。如何在國家層面及省級層面深度利用這些數據，值得進一步探索。專業的監評機構所收集的資料數據及監評報告，為移民管理機構和有關決策部門所用，應該說大有可為。
　　（四）加強監測評估機構隊伍建設，規范監測評估機構管理
　　不管是基層水庫移民管理機構自身開展監測評估工作，還是聘請專業的中介機構開展監測評估工作，一方面，要加強監測評估理論研究，規范監測評估內容及指標體系，編寫監測評估工作培訓教材；另一方面，要定期舉辦監測評估工作培訓班，打造一支能夠適應并勝任監測評估工作的隊伍。同時，開展對專業的社會中介機構資質的認定與發證工作。對無證或不能勝任此項專業任務的明令禁止進入，以防魚龍混雜，影響工作質量。有關部門可適時對上報的監測評估報告質量進行評比，對地方監測評估工作開展情況進行監督、檢查和指導，以提高監測評估水平，確保監測評估工作質量。
　　[作者簡介]
　　吳路寧，江西省扶貧和移民辦后扶處處長；郭小毛，江西省萬安縣扶貧和移民辦干部。
　　責任編輯：劉