蘇州“四規融合”推進的主要經驗和做法

摘 要：對蘇州市“四規融合”規劃實踐創新中的經驗和做法經行了總結，指出規劃編制中的創新做法是：加強頂層設計、構建協調機制、鼓勵基層創新、強化規劃落地、突出產業支撐。

關鍵詞：“四規融合” 實踐創新 經驗總結

中圖分類號：F206 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（c）-0190-02

多年來，國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃之間存在內容重疊、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“打架”的現象。“三規共存，各自表述”使相關聯的政府部門及下屬機構不易適從，降低了規劃實施效能。“三規合一”的改革呼聲很高：一是學術界從完善國家規劃體系、明晰規劃邊界和內容、統一數據和規范標準、強化規劃審批和協調制度等多方面，對建立“三規合一”規劃的編制體系、內容、方法和技術標準進行了深入的研究[1～2]。二是我國的一些地方也開始“三規合一”的改革實踐[3～4]。

2004年，蘇州市被國家發改委列入“三規合一”試點市（縣）[5]。在“三規合一”的探索和城鄉一體化實踐中，蘇州市結合地區實際，創新規劃理念，走出了富有蘇州特色的“四規融合”的規劃改革之路。蘇州的規劃創新走在了全國的前列，具有示范意義。

1 “四規融合”的主要內容

所謂“四規融合”，即通過制度創新，加強各類規劃間的融合與協調，充分發揮規劃在區域發展和城鄉建設中的龍頭作用。具體就是以國民經濟和社會發展規劃為依據，將土地利用規劃、城鎮規劃、產業發展規劃、生態建設規劃有機融合，通過部門之間互通信息，鎮村布局、村莊建設、農業發展、鄉村旅游、水網水系等規劃緊密銜接，促進國土管理、城鄉建設、產業和生態建設的協調發展。

“四規融合”主要體現在以下幾方面。

一是指標銜接。規劃前期對經濟增長和人口增長趨勢、土地資源和能源需求平衡、環境影響評價、公共服務需求等進行了深度分析，結合空間容量、環境容量、保障平衡等問題，明確市（區）主導功能定位和重要功能區，做到規劃成果共用、規劃指標有機銜接。

二是項目對接。對產業發展規劃提出的產業結構、經濟發展指標等內容，在城鎮總體規劃修編時落實第一產業、第二產業和第三產業用地，同時根據城鎮建設用地規模和地均產出，反過來校核產業發展規劃中經濟發展指標的合理性，通過雙向的校核、銜接，使得規劃中的重大項目實現無縫對接。

三是空間協調。注重與新一輪土地利用總體規劃修編的結合，在確保基本農田的前提下，按照城鄉建設用地總量和城鄉建設用地增減掛鉤政策，科學布局城鄉各類建設用地；對城鄉空間劃定了禁建區、限建區、適建區和已建區，作為城鎮空間布局的前提，對禁建區原則上禁止任何城鎮建設活動，禁建區包括基本農田、重大湖泊及周邊用地、山體、水源地、自然保護區、風景名勝區、森林公園、生態濕地等生態敏感區。

2 規劃編制中的創新做法

2.1 加強頂層設計

規劃編制改革是一項復雜的系統工程，需從統籌城鄉發展全局的高度系統謀劃，加強頂層設計。

首先，蘇州把“四規融合”的編制作為實現城鄉規劃全覆蓋，深入推進城鄉一體化發展的重要手段，強化規劃的龍頭地位。其次，明確了規劃編制的指導思想、原則、規劃重點和時序，要求四規做到“同步開展、同步完成、同步驗收”和“相互銜接、相互融合、相互協調”。第三，構建規劃編制部門之間的協調機制，縱向上強調“一級政府、一級規劃、一級事權”的規劃層級，橫向上明晰各規劃編制主體部門的分工和定位。第四是試點先行。2009年，蘇州發布了《蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》，要求23個先導區首先修編產業發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和生態建設規劃，做到“四規融合”，為市域層面實現“四規融合”積累經驗。

2.2 構建協調機制

按照城鄉一體化發展綜合配套改革的總體要求，成立由發改委、規劃局、國土局、環保局等三位及城鄉一體化發展綜合配套改革領導辦公室組成的規劃協調小組，由一位副市長擔任組長，負責總體協調；發改委、國土資源管理局、規劃局和環保局等四部門牽頭分別調整修改既有的產業發展規劃、土地利用規劃、城鎮規劃和生態建設規劃；各部門在專項規劃修編過程中，注重相互協調、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規劃設計研究院等機構參與“四規融合”綜合實施方案編制工作。通過各部門的協調，使得規劃的編制過程成為規劃共識的形成過程。根據“相互銜接、相互融合、相互協調”的工作思路，進行補充調研，階段成果征求各部門意見，使規劃更加符合實際，為功能分區、土地資源利用、城鎮規劃、產業布局、空間管制等規劃內容得到多方認同奠定基礎。

2.3 鼓勵基層創新

加強頂層設計，必須尊重群眾的首創精神，鼓勵地方大膽探索。規劃政策的生命力源于實踐。“四規融合”的編制非常注重吸取基層創新經驗。

以“鄉鎮十五分鐘上高速”為例，1996年滬寧高速公路蘇州段全線貫通前，沿線鄉鎮就把握機遇，在規劃建設中注重基礎設施特別是交通規劃與滬寧高速銜接，抓住了“道口效應”和“高速經濟”，增強了鄉鎮的競爭力。基于基層的這一創新，蘇州提煉了“鄉鎮15分鐘上高速”交通規劃理念，為之后蘇嘉杭高速、沿江高速、滬蘇浙高速、繞城高速沿線鄉鎮的交通規劃提供了借鑒。“四規融合”編制汲取了“鄉鎮十五分鐘上高速”的理念，從城鄉基礎設施一體化的高度要求所有鄉鎮15分鐘上高速，實現中心城市30分鐘到達各縣級市城區，60分鐘到達上海邊界，120分鐘內到達長三角地區任一城市，逐步完成公路網從適應型向功能型的轉變，從而促進資源要素在城鄉之間、區域之間流通、集聚和優化配置。

此外，像“15分鐘文化圈”、“15分鐘健康圈”“農村社區服務中心一站式服務”等規劃理念都是蘇州基層實踐的生動總結。

2.4 強化規劃落地

規劃龍頭作用能否得到凸顯的關鍵在于規劃能否落地。“四規融合”的編制非常重視規劃的落地問題。

首先，組織機構上要有保障。成立了由副市長掛帥，由發改委牽頭的專門負責規劃銜接、協調和監督的機構，為規劃落地構建組織保障。第二，“四規融合”以國民經濟和社會發展規劃為依據，強調空間對接，在規劃界限、功能區劃、用地指標等空間指標上實現無縫對接，確保規劃在空間上落地。第三，“四規融合”實現由技術型規劃向綜合型政策規劃轉變，將關注點轉向促進和維護社會的公平、和諧、可持續發展上來，實現城鄉發展效益的最大化、最優化，促進城鄉社會經濟協調發展；另外，“四規融合”擴大了公眾參與的廣度和深度，充分發揮社會各群體的參與作用，把不同利益群體的發展需求落實到具體地塊和具體項目的規劃制訂管理之中，增強了規劃的兼容性和適應性。

2.5 突出產業支撐

規劃引領產業發展，產業支撐規劃落實。蘇州“四規融合”規劃編制的另一創新做法就是突出了產業對規劃的支撐作用。“四規融合”以國民經濟和社會發展規劃為依據，突出了產業發展規劃的中重要性。《三年實施計劃》要求各先導區必須編制產業發展規劃，沒有編制產業發展規劃的先導區在績效評估中將一票否決。其他各類規劃編制中必須協調好與產業發展規劃的關系，沒有產業支撐的規劃無法通過審批。

3 規劃實施中的創新做法

3.1 制定實施路徑

“三分規劃，七分實施”。首先，加大“四規融合”的宣傳力度，提高對規劃實施的認識，切實解決好“重規劃制定、輕規劃實施”的問題。其次，制定年度實施計劃。“四規融合”的實施是一個長期的過程。不僅要制定近期建設規劃，還要將近期建設規劃分解成一個個年度實施計劃，將藍圖式規劃轉變為滾動式規劃，將技術文件轉化為管理文件，從而使規劃通過年度實施計劃安排予以落實。第三，完善相關政策法規體系。蘇州制定的《蘇州城鄉規劃條例》和城鄉一體化綜合配套改革的一系列政策文件為“四規融合”的實施提供了政策保障。第四，理順“四規融合”實施管理的體制。完善規劃委員會的決策機制，堅持規劃集中統一管理，設立規劃管理機構，充實必要的人員并將“四規融合”編制和實施管理所需的經費納入財政預算，為“四規融合”實施管理提供堅強的人力、物力和財力保障。

3.2 健全鄉鎮規劃管理機構

“四規融合”在實踐過程中積極探索新形勢下鄉鎮規劃管理方法，提高規劃管理人員素質，加強規劃隊伍建設，強化規劃實施，確保“四規融合”有序推進，服務城鄉一體化綜合配套改革的大局。

鄉鎮管理普遍存在著人員編制少且流動性大、年齡結構老化、專業素質不強等現象，規劃人才嚴重缺乏，不能適應“四規融合”新規劃方法的管理要求。同時，隨著經濟社會的快速發展，城市邊界逐步向鄉村擴展，在征地、拆遷過程以及行政審批和行政訴訟案件中，由于缺乏規范的管理手段和專業化的人員，導致極大的資金浪費和工作效率的低下。蘇州以“四規融合”規劃編制為契機，加大了對鄉鎮規劃機構的改革力度。《三年實施計劃》中要求“城鄉一體化發展綜合配套改革先導區在年內（2009年），一般鎮在2010年底前，將鎮級管理機構配置到位”。

3.3 目標考核管理

2006年7月，蘇州正式運行“城鄉規劃效能電子監察系統”，在新的平臺上建立了領導和督察推進機制，實現全市上下聯動，推進城鄉規劃效能監察。在城鄉一體化全面推進的新形勢下，蘇州組織專家以“四規融合”的新理念編制考核指標體系，加大了對規劃編制、實施效果的評估力度。“四規融合”注重規劃的動態性，在規劃期內確定目標、任務，逐步實施，分步推進。通過對各項目標年度完成情況的跟蹤分析和監測預測，評估規劃實施效果及各項政策落實情況，找出實施中存在的問題，明權確責，推動規劃實施。

參考文獻

[1]張偉，徐海賢.縣（市）域城鄉統籌規劃的實施方案探討[J].城市規劃，2005（11）.

[2]郭耀武，胡華穎.“三規合一”？還是應“三規和諧”—— 對發展規劃、城鄉規劃、土地規劃的制度思考[J].廣東經濟，2010（01）.

[3]余軍，易崢.綜合性空間規劃編制探索—— 以重慶市城鄉規劃編制改革試點為例[J].規劃師，2009（10）.

[4]顧秀莉.“兩規合一”背景下的土地儲備規劃編制初探—— 以上海浦東新區近期土地儲備規劃為例[J].上海城市規劃，2010（4）.

[5]21世紀經濟報導：“發改委醞釀市縣規劃改革‘三規融合’重大突破”[N]，2004-8-8.