村民自治與新農(nóng)村建設(shè)

摘 要：村民自治制度作為一種新型的農(nóng)村治理制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立新農(nóng)村和諧秩序必不可少的選擇，對(duì)現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮著積極的影響，但在實(shí)施過(guò)程中也存在不足。文章嘗試以村民自治的內(nèi)涵為依據(jù)，對(duì)現(xiàn)階段村民自治存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的剖析，并進(jìn)一步從基層政府、村民自治能力和組織建設(shè)等方面提出完善村民自治在新農(nóng)村建設(shè)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村民自治；新農(nóng)村建設(shè)；基層民主

中圖分類(lèi)號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）24-0009-02

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)歷史任務(wù)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》在“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”部分提出新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)和要求是“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”[1]。其中，“管理民主”既是大力推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)全面健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，更是衡量新農(nóng)村基層政治文明建設(shè)的硬指標(biāo)。因此，完善農(nóng)村基層民主自治制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理民主的關(guān)鍵所在。本文以村民自治的內(nèi)涵為起點(diǎn)分析現(xiàn)階段村民自治存在的問(wèn)題，并探討其解決對(duì)策，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、村民自治的內(nèi)涵

1.村民自治的內(nèi)容

村民自治概括地說(shuō)就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，自主行使管理村級(jí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)權(quán)利的民主形式。村民自治的主要內(nèi)容就是全面推進(jìn)本村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主選舉即是由本村具有選舉權(quán)利的村民群眾依照法律法規(guī)的程序，直接選舉本村村民委員會(huì)正副主任和委員，真正把廣大村民群眾積極擁護(hù)的具有良好思想、作風(fēng)正派、有較高文化素質(zhì)、有真實(shí)本領(lǐng)并真心實(shí)意愿為村民群眾辦事的人，選進(jìn)村民委員領(lǐng)導(dǎo)班子，帶領(lǐng)村民創(chuàng)造幸福生活。民主決策就是所有涉及全體村民群眾利益問(wèn)題，都要由全體村民會(huì)議或村民代表大會(huì)來(lái)決定，按少數(shù)服從多數(shù)的原則來(lái)辦理。民主管理就是依據(jù)黨和政府的方針政策及國(guó)家的法律法規(guī)，結(jié)合本村的實(shí)際情況，由全體村民群眾討論制定本村村民自治的村規(guī)民約，加強(qiáng)村民群眾的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。民主監(jiān)督，就是村里的重大事件和村民群眾日常生活中普遍關(guān)心的問(wèn)題，都要向全體村民公開(kāi)，村委會(huì)干部的德、能、勤、績(jī)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)評(píng)議考核，村委員會(huì)要定期向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作，接受廣大村民朋友的監(jiān)督。

2.村民自治要堅(jiān)持四個(gè)原則

一是村民自治的原則，村民自治的實(shí)質(zhì)，就是全體村民組織起來(lái)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的事情自己做、大家的事情大家處理，齊心協(xié)力處理好本村各項(xiàng)大小事務(wù)。在村民自治中，必須把民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督落到實(shí)處，切實(shí)保證村民實(shí)行自治。二是直接民主的原則，由村民直接選舉村民委員的主任、副主任和委員，這是社會(huì)主義民主的一種形式。三是由民做主的原則，從村民會(huì)議的規(guī)定，到村里涉及全體村民各種大小利益問(wèn)題的決定，從村民會(huì)議的召集召開(kāi)，到各項(xiàng)村規(guī)民約的商討制定，都充分地反映了由民做主的原則。四是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾性自治，村民自治只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能保證其正確的政治方向，才能有秩序、有步驟地向前推進(jìn)，才能把廣大農(nóng)民群眾的政治主動(dòng)性和參與積極性充分發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)而不斷提高村民自治的質(zhì)量。

二、現(xiàn)階段村民自治存在的問(wèn)題

村民自治實(shí)施二十多年來(lái)，其在調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾積極投身建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性，發(fā)展鞏固社會(huì)主義民主政治，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，維持農(nóng)村生活和諧穩(wěn)定等方面都起到了極大的作用，但同時(shí)，由于權(quán)力、利益等沖突產(chǎn)生的各種問(wèn)題也直接影響了干群關(guān)系、黨群關(guān)系和農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，特別是對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程帶來(lái)一定的障礙。

1.基層政府在村委選舉中存在的失范問(wèn)題

《村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村委會(huì)的關(guān)系作了明確的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村委會(huì)的關(guān)系由過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。雖然已有明確規(guī)定，但現(xiàn)階段還是有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)習(xí)慣于把村委會(huì)當(dāng)做自己的“二級(jí)政府”，仍然按照傳統(tǒng)的管理方式干預(yù)村委會(huì)工作，使村委會(huì)形同虛設(shè)，無(wú)權(quán)無(wú)能。具體表現(xiàn)為基層政府消極對(duì)待選舉活動(dòng)，基層政府隨意擴(kuò)大自己的權(quán)限操縱選舉，少數(shù)基層政府違法抵制選舉等三個(gè)方面。

2.參政主體即農(nóng)民素質(zhì)問(wèn)題

經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到村民自治這一政治體制的執(zhí)行成本問(wèn)題，農(nóng)民素質(zhì)越低，其執(zhí)行成本則越高，功效也就越低，反之亦然。所謂“素質(zhì)”，則包括文化的、法律的、道德的、思想的以及實(shí)踐能力等諸多方面[2]。農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍低下，主要表現(xiàn)在農(nóng)村小學(xué)以下文化程度人口所占比例偏高，大學(xué)生入學(xué)率遠(yuǎn)低于全國(guó)2％的水平，而這2％的大學(xué)生回到所在村鎮(zhèn)的比例更低[3]。農(nóng)民缺乏最基本的民主政治知識(shí)和民主政治觀念，況且農(nóng)民的傳統(tǒng)封建意識(shí)根深蒂固，再加上農(nóng)村中缺乏政治精英，這樣就容易產(chǎn)生僵化、封閉、無(wú)知，甚至專(zhuān)斷，自然就無(wú)法扛起建設(shè)新農(nóng)村的重?fù)?dān)。

3.黨委與村委的關(guān)系尚未理順

實(shí)際工作中，黨支部與村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系在很大程度上體現(xiàn)了黨支部和村委會(huì)的關(guān)系是否協(xié)調(diào)。因此，如何科學(xué)有效地協(xié)調(diào)村黨支部與村委會(huì)關(guān)系是必須解決的一個(gè)緊迫而現(xiàn)實(shí)的重大問(wèn)題，也是關(guān)系到能否全面建設(shè)小康社會(huì)的重大政治問(wèn)題。

第一，某些地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，認(rèn)為村黨支部書(shū)記是村里的一把手，可以越權(quán)包攬村里的一切事務(wù)，出現(xiàn)“支部專(zhuān)政”的現(xiàn)象。

第二，村委與黨委職責(zé)不明確，出現(xiàn)村兩委爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)政現(xiàn)象。一些村委會(huì)主任認(rèn)為村黨支部的工作核心只在抓黨建、管黨務(wù)上，其他事情都不必多管甚至無(wú)權(quán)去管。個(gè)別村委會(huì)主任在日常工作中遇事不與黨支部書(shū)記商量，自作主張，自行處理；而有些村黨支部書(shū)記由于自身原因?qū)Υ逦瘯?huì)不知如何領(lǐng)導(dǎo)，也不敢領(lǐng)導(dǎo)，不善領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致“兩委”關(guān)系出現(xiàn)錯(cuò)位。

第三，村黨支部與村委各自為政，各行其是，出現(xiàn)村兩委“擱政”或“推政”的現(xiàn)象。表現(xiàn)為“兩委”在工作上不互相支持、相互配合，而是互相揭底扯皮，相互排斥。出現(xiàn)好事?tīng)?zhēng)著干，難事推著等，小事沒(méi)人干，大事干不成，雙方踢皮球的現(xiàn)象。只有處理好“兩委”的關(guān)系，村民自治才能沿著正確的方向發(fā)展。

三、新農(nóng)村建設(shè)中完善村民自治的對(duì)策

新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)和要求是“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”。上述村民自治中存在的問(wèn)題，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，加強(qiáng)和完善村民自治，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村必須解決的重大任務(wù)。

1.基層政府要為村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境

為村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境，基層政府要做到以下幾點(diǎn)。首先在村委員會(huì)成員的產(chǎn)生上，真正做到公平公開(kāi)的民主選舉，堅(jiān)決杜絕任命制和派選制，要真正通過(guò)“直選”或“海選”的方式，讓村民自主選出自己心目中的“當(dāng)家人”。其次在管理上必須做到還權(quán)于民，真正做到民主管理，只要與法律和政策不相抵觸，所有通過(guò)村民大會(huì)和村民代表會(huì)議決定的事情就不要去干預(yù)，讓村民委員會(huì)去組織實(shí)施。最后基層政府要正確發(fā)揮其指導(dǎo)作用，嚴(yán)格指導(dǎo)村民委員會(huì)按程序開(kāi)好村民大會(huì)和村民代表會(huì)議，指導(dǎo)其必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)開(kāi)展工作，用民主的辦法解決農(nóng)村的問(wèn)題。

2.努力提高農(nóng)民的自治能力

作為新農(nóng)村建設(shè)的主力軍，農(nóng)民的自治能力必須提高到一定的程度，才能更好地駕駛建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的航船。必須做到以下幾點(diǎn)。1）加大農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)投入，全面提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。2）進(jìn)行民主政治知識(shí)和民主政治觀念的宣傳與教育，使農(nóng)民不僅了解相關(guān)方面的知識(shí)更能提高參與民主自治的能力，具有參與民主自治活動(dòng)的高度積極性。3）大力培養(yǎng)村莊的能人精英，村里的大大小小問(wèn)題，由村里的能人精英去解決遠(yuǎn)比其他外部力量的介入更容易被村民所接受。在廣大村民素質(zhì)還比較低的情況下，保護(hù)培養(yǎng)村里的能人精英是非常重要的，這種精英是既能了解國(guó)家政策和法律法規(guī)又能代表村民根本利益的人。

3.加大宣傳貫徹《組織法》與《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》力度，全面推進(jìn)村民自治的規(guī)范管理和制度建設(shè)

《組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》是中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家現(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村工作的根本性文件法規(guī)。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村工作的核心是領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)。《組織法》是專(zhuān)門(mén)規(guī)定村民自治的法律法規(guī)。大力宣傳和貫徹《組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，讓村民真正做到“知其權(quán)并能用其權(quán)”，達(dá)到全面推進(jìn)村民自治的規(guī)范管理和制度建設(shè)。

4.加強(qiáng)村民自治的組織建設(shè)

村民自治組織建設(shè)的加強(qiáng)要處理好兩個(gè)關(guān)系。第一個(gè)關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治應(yīng)盡到指導(dǎo)、支持與保障的責(zé)任與義務(wù)；村委會(huì)也要自覺(jué)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。第二個(gè)關(guān)系是要明確村支部和村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村支部是黨在農(nóng)村的基層組織，必須支持和保障村民開(kāi)展各項(xiàng)自治活動(dòng)和充分行使自治權(quán)力；村委會(huì)也要自覺(jué)接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，明確兩委的職責(zé)權(quán)限，互相配合，防止“兩張皮”的現(xiàn)象發(fā)生。

總之，要達(dá)到黨的十六屆五中全會(huì)提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總目標(biāo)和要求，村民自治的完善是一條不可缺少的途徑。盡管在實(shí)踐中不同的農(nóng)村由于其村莊的基礎(chǔ)不同，村民自治的過(guò)程和結(jié)果也不盡相同，我們要結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)村民自治建設(shè)，真正做到農(nóng)村農(nóng)民自我教育，自我管理，自我服務(wù)。

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