特別事故中的人大特委會調(diào)查制度研究

摘 要：當前我國事故頻發(fā)，而事故調(diào)查制度欠完善，并未充分發(fā)揮其徹查事故的作用。人民代表大會特別委員會作為權(quán)威的第三方調(diào)查機構(gòu)可以實現(xiàn)對事故的有效調(diào)查，彌補當前事故調(diào)查制度的不足。在借鑒相關(guān)學者觀點的基礎(chǔ)上，分析了我國啟動人大特委會程序的必要性，據(jù)此提出在特別事故調(diào)查中啟動人大特委會程序的基本構(gòu)想，并簡述了啟動這一程序需克服的障礙。

關(guān)鍵詞：特別事故;調(diào)查制度;人大特別委員會

中圖分類號：D033.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）24-0011-02

近年來，中國各類安全事故頻發(fā)，重大事故屢禁不止，給人民生命和財產(chǎn)安全造成嚴重損失，制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展。事故頻發(fā)的原因之一是事故調(diào)查的不徹底性，導(dǎo)致類似事故反復(fù)發(fā)生，礦難事故尤為如此。鑒于此，本文提出改善重大事故調(diào)查制度的有效舉措，即針對一些特別的事故啟動人大特委會程序。

一、人大特委會調(diào)查啟動的必要性

在中國，由于具體國情制約并未形成立法機關(guān)的常態(tài)化調(diào)查制度，但憲法規(guī)定了人大常委會可以組織特定問題調(diào)查委員會對特定問題進行調(diào)查。《憲法》第71條規(guī)定：全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會認為必要的時候，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會，并根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。但全國人大還沒有啟動過這一程序，針對當前中國尚未形成完全意義上的第三方機構(gòu)調(diào)查制度的現(xiàn)實需要，適時啟動人大特委會程序尤為必要：

一方面，這些年來，針對各類重大事故，相應(yīng)進行調(diào)查的主要是國務(wù)院或其授權(quán)部門成立的專項事故調(diào)查組，這實際上是典型的行政調(diào)查制度。專項調(diào)查組以政府的名義成立，體現(xiàn)著集中力量辦大事的優(yōu)越性，也確實發(fā)揮了一定的作用。但是，其缺陷也是顯而易見的：首先，專項調(diào)查組是政府的附屬部門，并不具有獨立的主體地位，在調(diào)查過程中難以進行獨立自主的調(diào)查，公正性難以保證；其次，調(diào)查組的調(diào)查多是一種上級查下級的行政系統(tǒng)內(nèi)查，難以讓人信服，而且，系統(tǒng)內(nèi)查受到思維局限性影響較大，難以保證事故調(diào)查的客觀性和徹底性；再次，在專項調(diào)查過程中，公民被視為行政調(diào)查客體，無權(quán)參與調(diào)查過程，既難以實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束[1]，更不能實現(xiàn)對災(zāi)難的徹底追問和反思。

另一方面，全國人大作為最高權(quán)力機關(guān)，對特定問題進行調(diào)查具有無可比擬的獨立性、權(quán)威性和公正性，首先，特委會由人大授權(quán)成立，具有獨立的主體地位，能權(quán)威、客觀地對事故進行調(diào)查；其次，特委會是第三方性質(zhì)的調(diào)查機構(gòu)，能保證事故調(diào)查的客觀、公正性；第三，人民代表大會代表廣大人民利益，本著人民利益至上的原則，能充分保證公眾知情權(quán)，集全社會的智慧查清事故真相，實現(xiàn)調(diào)查的初衷。

二、特別事故中人大特委會調(diào)查程序啟動的基本構(gòu)想

鑒于目前行政調(diào)查制度存在一系列問題，人大特委會程序的啟動顯得更為迫切。依據(jù)我國憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合國內(nèi)外事故調(diào)查的普遍規(guī)律，特別事故中啟動人大特委會程序的基本構(gòu)想如下：

（一）特別事故的界定

啟動人大特委會程序，要有的放矢選擇特定問題進行調(diào)查，如果事無巨細，勢必浪費人力、物力，甚至損害人大的權(quán)威[2]。根據(jù)我國《憲法》要求，只有在“必要的時候”對于“特定問題”才可以啟動人大特委會程序。顯然，比較特別、影響深遠的重大事故可以歸類于“特定問題”，這類事故的發(fā)生往往造成國家與社會的重大損失或者人員重大傷亡，而當前對此類事故的調(diào)查效果欠佳，可以嘗試啟動人大特委會程序。概括起來，人大特委會程序在兩種情況下成立較為必要：一種是針對那些引發(fā)全國關(guān)注、有重大社會影響、處理起來又會對普遍化的制度建設(shè)產(chǎn)生影響的事故，如7·23動車事故；另一種是針對于現(xiàn)有的行政機關(guān)、司法機關(guān)不宜主持的重大性特定問題，如孫志剛事件[3]。本文所指的需要啟動人大特委會程序進行調(diào)查的特別事故主要指前者，近幾年發(fā)生的特大礦難事故，重大食品安全事件以及重大交通安全事故等都屬于此類事故的范疇。

（二）特別事故調(diào)查委員會的組建

在確定對特定事故進行調(diào)查后，就要成立相應(yīng)的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會組建的關(guān)鍵在于確保其權(quán)威性和獨立性。按照《全國人大組織法以及其議事規(guī)則》規(guī)定，組織特定問題調(diào)查委員會必須按照嚴格的程序。調(diào)查委員會可按以下程序組建：特別事故發(fā)生后，在全國人民代表大會上，提議組織特別事故調(diào)查委員會，且必須由大會主席團或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，然后由大會主席團將提議交付大會全體會議表決，以全體代表半數(shù)通過[4]。不過這一程序存在的問題是全國人民代表大會召開的要求較高，而且會議召開時間通常是固定的，而事故的發(fā)生卻具有偶然性和不確定性。因此，更為合理的做法是在全國人大常委會會議上，提議組織特別事故調(diào)查委員會，且須由主任會議或者五分之一以上的常委會組成人員書面聯(lián)名，然后由主任會議交付全體會議表決，以常委會組成人員過半數(shù)通過。在組織特別事故調(diào)查委員會的提議獲得通過后，調(diào)查委員會成員的人選由大會主席團或者常委會主任會議在本級人大代表中提名，由全體代表或者常委會全體組成人員過半數(shù)通過[4]，調(diào)查委員會主席可由全國人大副委員長或類似的權(quán)威人員擔任。此外，根據(jù)調(diào)查工作需要，調(diào)查委員會可以聘請與調(diào)查工作所涉及的有關(guān)專業(yè)方面的專家以及司法部門人員等參加調(diào)查工作。

（三）特別事故調(diào)查委員會的權(quán)利和義務(wù)

啟動人大特委會程序的主要目的在于實現(xiàn)第三方權(quán)威機構(gòu)對事故客觀、公正的調(diào)查，以改善我國的事故調(diào)查工作，這同時給特別事故調(diào)查委員會的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定提出更高的要求。

權(quán)利是特別事故調(diào)查委員會順利開展事故調(diào)查工作的必要條件。特別事故調(diào)查委員的權(quán)利主要包括：1）獨立于政府部門，自主開展事故調(diào)查工作，不受任何組織和單位的阻撓，保證調(diào)查委員會的獨立性。這是啟動人大特委會程序的主要原因之一，也是保證事故調(diào)查權(quán)威、客觀的必要前提；2）對現(xiàn)場進行勘查分析，查閱相關(guān)文件資料，調(diào)查、詢問事故有關(guān)人員等常規(guī)調(diào)查工作，以獲取證據(jù)和信息，確保盡可能找出事故原因；3）在需要使用具有司法屬性的權(quán)力時，有權(quán)委托相關(guān)的司法機關(guān)協(xié)助調(diào)查，并將證據(jù)資料報送調(diào)查委員會；4）在事故調(diào)查完成時發(fā)布權(quán)威的事故調(diào)查報告；5）在事故調(diào)查結(jié)束，特委員解散前成立由若干調(diào)查委員會成員組成的精簡跟蹤反饋小組，并可要求安監(jiān)部門協(xié)同參與工作，確保安全建議發(fā)揮長效作用。

一個主體所享有的權(quán)利是其行為選擇的自由時，它也必然是以這一主體已遵循社會所要求的必然性行為去作為前提的[1]，特別事故調(diào)查委員會也不能例外，必須履行相應(yīng)的義務(wù)。調(diào)查委員會的義務(wù)有：第一，公開事故調(diào)查全過程，通過新聞發(fā)布會或其他方式及時公布事故調(diào)查進展狀況，與人民分享調(diào)查成果。第二，在事故調(diào)查過程中通過法庭開庭或召開聽證會，確保證據(jù)的呈現(xiàn)、不同意見的辯論、最終報告的嚴密論證，都實現(xiàn)公開，讓調(diào)查的整個過程完全呈現(xiàn)在公眾面前；第三，保證事故調(diào)查報告的完備性，并提交給全國人大常委會，調(diào)查報告既要完全還原事故真相，又要界定相關(guān)人員責任，并報送司法部門進一步處理；還要為減少和避免事故發(fā)生提出改進建議，發(fā)揮事故調(diào)查的最終作用。最后，盡管調(diào)查組成員是中立的，但也不能排除個別人員受到權(quán)力的迫使或利益的誘惑而利用職務(wù)之便破壞事故現(xiàn)場、偽造證據(jù)、干擾事故調(diào)查工作或泄露事故調(diào)查資料。因此，特別事故調(diào)查委員會組成人員應(yīng)負相應(yīng)的法律義務(wù)，對收受賄賂、干擾事故調(diào)查、故意毀壞物證、作偽、泄露資料等行為，進行相應(yīng)處罰[1]。

三、啟動人大特委會調(diào)查程序需要克服的障礙

啟動全國人大特委會調(diào)查程序的設(shè)想是美好的，特委會程序也理應(yīng)在事故調(diào)查過程中發(fā)揮重大作用，但由于種種原因，人大特委會這一程序基本上未付諸實施，之所以困難，主要是存在著兩方面障礙：

（一）特委會制度本身并不健全

《憲法》只規(guī)定了可以啟動這一程序，卻并沒有對特委會行使職權(quán)的有關(guān)程序作出明確規(guī)定，直接制約了這一工作的順利開展。而且，《全國人大組織法以及其議事規(guī)則》雖然對組成特定問題調(diào)查委員會的程序作出了明確的規(guī)定，但全國人大全體會議會期較短，在發(fā)生重大事件時又不可能緊急召集，所以全國人大的此種權(quán)力沒有行使的機會[5]。因此，要使人大特委會程序得以啟動實施，首先要求立法機關(guān)盡快制定關(guān)于特委會成立及職權(quán)行使等方面的具體細則和規(guī)定，保證特委會程序啟動與實施有法可依。

（二）全國人大及其常委會缺乏行使調(diào)查權(quán)必不可少的權(quán)力空間

多年來，我國逐漸形成了以行政調(diào)查為主的事故調(diào)查方式，事故調(diào)查往往由政府部門組織進行，而權(quán)力機關(guān)卻較少運用特定問題調(diào)查的手段直接參與事故調(diào)查。究其根源，主要是受我國現(xiàn)行政治體制的制約。在我國，政治決策和行政決策在政治活動中發(fā)揮著更重要的作用，人大的決定權(quán)更多體現(xiàn)在人事任免等方面，在重大問題決定方面尚未充分發(fā)揮作用。在這一背景下，有必要盡快轉(zhuǎn)變觀念，在發(fā)生比較特別、影響重大的事故時啟動人大特委會程序，發(fā)揮特別調(diào)查委員會作為第三方權(quán)威調(diào)查機構(gòu)的重要作用，彌補現(xiàn)行調(diào)查制度的不足。

總結(jié)

當前我國尚未形成第三方事故調(diào)查制度，啟動人大特委會程序既是獨立調(diào)查模式的嘗試，也可以作為一種過渡機制。總之，在特別事故發(fā)生后，適時啟動人大特委會程序并組建權(quán)威、獨立的事故調(diào)查委員會，通過明確其權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮實實在在的作用，有利于對特別事故實現(xiàn)客觀、公正而有效的調(diào)查，彌補我國事故調(diào)查的不足，提升我國公共危機管理的能力，促進社會主義和諧社會建設(shè)。

參考文獻：

[1]曾輝，陳國華.對建立第三方事故調(diào)查機制的探討[J].中國安全生產(chǎn)科學技術(shù)，2011，(6):81-86.

[2]楊濤.特委會該如何規(guī)范地運作[EB/OL]http：www.sina.com.

[3]賀衛(wèi)方.呼吁人大設(shè)立特別委員會調(diào)查溫州動車事故[N].北京晚報，2011-07-28.

[4]陳斯喜.深化人大監(jiān)督之利劍[J].監(jiān)督剪影，2001，(1):20.

[5]朱福惠.全國人大調(diào)查權(quán)研究[J].現(xiàn)代法學，2007，(5):36-44.