城市社區民主管理模式創新實證研究

摘要：處于社會轉型期的我國，城市社區管理新舊體制共處、各地城市社區管理發展不均衡的現狀在一定程度上阻礙了我國民主社會的進程。而傳統體制在實際日常工作和生活中缺點日益突出，因此如何革新傳統的城市社區管理體制，構建合理的城市社區管理體制，使之促進城市經濟的發展，成為本文研究的重中之重。

關鍵詞：城市社區；管理體制；城市經濟

作者簡介：段志強，湖南衡陽人，湖南科技大學馬克思主義哲學碩士研究生。

[中圖分類號]：C91[文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139(2012)-07-0245-02

一、社區產生的歷史背景和內涵

“社區”這個詞最早出現在1887年德國社會思想家滕尼斯創作的成名作和代表作——《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》這本書中。20世紀30年代，由我國著名社會學家費孝通等人翻譯過來。1986年，“社區”的概念在經濟、社會和學術領域得到全方位運用與推廣。2000年，中央國務院界定“社區”為“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。”

“城市社區”是指各種從事非農業勞動的群體，在特定的區域內密集居住，而形成的具有一定關聯的共同體。其主要特點是：人口數量多、密度大，生活空間較狹小，基礎設施較完善；成員差異性大，居民價值取向多元化；組織形式多樣，組織結構和經濟結構較復雜。居民人際關系松散，鄰里間通常不存在親緣或血緣關系，感情基礎較薄弱。城市社區雖是個很小的單元，但是城市的細胞和基礎，建設好能鞏固城市基層政權，加強社會管理。

二、我國現行社區管理模式

社區管理模式是指為了適應社會發展，最大限度地管理好城市社區，而從管理社區所采取的各種管理體制、機制、手段、方法中抽取出來具有廣泛意義的方法論。

1、幾種主要社區管理模式

根據社區管理活動中由誰占主導地位的來劃分，可將社區管理模式分為三種類型：政府主導（導向）型、市場導向型（物業管理模式）和社會自治模式（社會主導型）。

（1）政府導向型。即基層政府占主導地位，由選舉產生的社區居委會、自發組成的社會組織或團體等社區主體共同參與管理公共事務和公益事業。這樣憑將政治資源和經濟資源整合成一體，充分發揮了行政管理自上而下推行政令的積極作用。不過，居民嚴重依賴單位的情況沒有改善，打擊了居民自治的積極性，降低了基層政府辦事效率，增加了政府財政支出； “政社混淆”職責不清，社區建設出現多頭管理或無人管理的局面。

（2）物業管理模式。即物業公司管理社區內一切公共事務和公益事業。其優點是：在城市社區管理領域引入的市場優勝劣汰的競爭機制，使社區的建設和管理表現出一定活力。缺陷在于：當前市場競爭機制存在的環境不佳，亟須制定相關法律法規來加強規范和管理；其影響地域一般局限于封閉性的小區，還不能完滲透到社區管理和行政管理的各個領域。

（3）社會主導型。即在城市社區管理中，社區居民占主導地位，與社區組織、社會團體、社區機構等其他主體，共同對轄區內的公共事務和公益事業進行有效管理的一種模式。其優點在于能更廣泛地調動社區內居民主動參與到社區事務中去，進一步提高社區居民對社區的歸屬感和認同感。從經濟的角度來看，降低了基層政府因此產生的行政管理成本；從政治的角度來看，表明我國的基層的民主建設有了很大的進展，公民的政治參與度有了空前的提高。而這種模式缺陷在于要讓其真正發揮作用，就不能離開城市基層政府或其派出機構的引導，也不能離開憲法和法律的規范。

由以上分析可知我國現行城市社區管理最突出的缺點在于：第一，行政色彩濃厚。主要表現在社區的社區功能不健全和社區管理行政化傾向日益突出。如居委會在職能上的設置和街道辦事處是對應的，在經濟上和管理上依賴于管轄其的街道辦事處，第二，社區參與意識亟待提高，社區社團自治意識和能力亟待增強。城市基層政府自上而下地發號施令，使得居民的社區意識淡薄。一些社會團體發育還處于萌芽狀態，居民群眾也沒有很大的發展空間。

因此，為加強我國城市社區的管理，提高社區居民生活水平，加快城鎮居民政治民主化進程，鞏固黨群親密關系，維護社會安定和諧，促進城市經濟發展，創新城市社區民主管理模式迫在眉睫。

2、幾種城市管理模式創新典型

（1）北京模式。其基本創新點是：理順了“政事”和“政社”的關系；堅持推進社區依法自治和政府依法行政；充分發揮社區黨工委的核心作用，建立精干、務實、高效的社區行政事務管理中心，依照社區代表大會章程，召開社區代表會議，選舉產生社區居民代表委員會；實現了把行政管理職能歸還政府和厘清社會管理職能的目的。改革后較好地發揮了黨和政府的指導作用，較注重政治民主生活的提高，但居委會繼續承擔著街道辦事處以前的下派任務，居民在社區事務事業中參與意識不強，社區群眾參與存在機制缺陷，而且政府力量過于強大，社區組織較為虛弱。

（2）南京模式。改革具體體現在四個方面：一是理順政府、社會、市場與社區四者之間的關系；二是有序推進社區依法自治；三是把明確涉及行政執法、行政審批等工作職責；四是社區重新擔負起由政府管理的具體社會職能，組建一批專業化的社區工作者隊伍，來專門承擔一些社會公益性事務。該模式提高了政府執行能力，也大大降低了政府行政成本，同時增強了社區居委會自治能力和居民民主意識。而其缺陷在于，政府對城市社區的行政末梢未得到徹底清除。

（3）武漢江漢模式。最大的亮點是不設立“街道辦”，而改設為“百步亭花園社區管委會”。該社區建設基本上是以自治為主，核心特征是促進了政府職能由消極被動向積極主動的自我轉變。社區職責進一步得到明確，政府職能部門的工作重心成功實現下移，實現責任到人、監督到人。不過社區管理體制還不夠順暢，政府職能轉變不到位、社區管理行政化傾向等問題仍然突出；居民參與積極性不高，影響了社區建設的深入推進和發展；社區公共服務基礎設施滯后。

三、城市社區民主管理新模式——“四會四議”

1、“四會四議”的具體內涵

議事會提議——讓居民意見建議收得上來。每個社區都成立居民議事會，議事會成員由社區兩委班子、居民小組長、樓棟長、群眾代表、社區行業協會和部分黨員代表組成，人數通常在30名以上。主要職責是征求梳理居民意見，提出決議事項。居民代表會議決議——讓社區事務居民自己說了算。“四會四議”工作法的關鍵在于還權于民，實現民主決策、民主管理。在社區換屆時，同步推選產生代表，組成居民代表會議，原則上不少于100人。居民代表會議負責對議事會提議的事項進行無記名投票表決。社區黨支部每年組織召開2至3次居民代表會議對重大民生事項進行決議。理事會踐議——讓居民定的事情居民自己辦。理事會一般由社區兩委班子成員和執行能力強、懂業務、熱心公益、正直廉潔的黨員代表、群眾代表組成，人員不少于5人，主要負責居民代表會議決議事項的組織實施，以及組織對2000元以上的建設項目的招投標。監事會督議——讓居民定的事情居民來監督。社區居民代表會議從德高望重、原則性強的老黨員、老干部和專業技術人員中推選產生了監事會，人數一般是5人以上10人以下的單數。監事會負責對項目建設的質量、工序、時間進行監督檢查。“四會四議”的主要特征為社區管理自治化和居民參與度程度較強。社區居民參與處理本社區事務意愿較高。

2、“四會四議”的實際效果

一是調動了社區黨員主動性，充分發揮了先鋒模范作用，促進社區決策的科學化和管理的民主化，解決了一批議而不決、決而不行的實際問題，提升了社區黨組織的實際工作能力和水平，增強了社區黨組織在居民中的影響力和向心力。

二是擴大了城市基層民主覆蓋范圍，保證了居民的知情權、決策權、參與權、監督權，確保了居民參與有渠道、管理有資格、訴求有回應、監督有保障，提高了居民參與社區建設和管理的積極性。

三是加大了基礎設施建設投入，尤其在社區公共服務方面的投入，為居民提供了更好更優的居住環境和更加便捷更加人情化的服務。

四是轉變了黨員干部的作風，黨員干部主動深入社區，深入群眾，在深入調研中問政于民求意見，在走訪慰問中問需于民解難題，在調整產業結構中問計于民促發展，突出了居民的主體地位，增進了干部與群眾之間的溝通交流，有效預防了基層干部濫用權力，減少和化解了矛盾，促進城市文明創建和社會和諧穩定。

四、衡陽模式對城市社區民主管理模式創新的意義

（1）在社會治理的框架下擴大自治空間。建立新型的社區治理模式，就是要在合作型結構基礎上，充分發揮好政府、社區群眾性自治組織和民間公益組織三者之間的主觀能動性，建立起一種相互協調的良性互動關系。因此，衡陽模式建立和完善了社區居民參與的各項制度，健全了社區居民參與機制，落實了社區居民知情權、決策權、管理權和監督權等權力，做到了社區居民對本社區內部涉及自身利益的事情幾乎完全知情，參與了社區公共事務的決策，并對決策表示了滿意。

（2）居民參與多類化認定。隨著社會的多元化發展和城市社區的多角化擴張，社區居民參與也呈現多類化趨勢。從衡陽城市社區建設發展趨勢看，社區居民參與多類化認定，體現著居民參與實踐的擴展。

（3）引導居民的有序參與，擴大自治體制的開放性。通過開展豐富多彩的主題活動增強了居民參與的情感性、自覺性；注重社區居民的共同需求，把居民需求作為工作的出發點和落腳點，擴充了居民參與的迫切性、關注性；組織多樣化的參與活動，提高了居民參與的興趣性。

以上基本思路和做法的值得分析總結，對我國社區治理、尤其是城市社區民主管理的改革和應用應當具有一定的借鑒意義。

參考文獻：

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