城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶的增值管理

摘要 著我國城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶“實賬化” 改革的不斷深入，個人賬戶基金積累的規模越來越大。養老保險基金貶值風險的影響，使個人賬戶增值成為保障個人養老水平的重要問題。針對個人賬戶基金的管理模式和操作細節，國內學者分別提出不同甚至相反的意見。結合國際經驗，實行“三權分立”的個人賬戶管理體制在理論上能夠保證個人賬戶增值的實現。

關鍵詞 養老保險 個人賬戶 增值

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A

1 企業基本養老保險個人賬戶增值的必要性

企業職工養老保險基金的個人賬戶是在上世紀90年代初隨著中國養老保險制度的轉軌而陸續建立的。根據中國現有的企業職工基本養老保險制度，由參保職工按工資8%比例繳納的社保費累積形成的個人基金賬戶。根據最初的制度設計，社會統籌基金與個人賬戶基金分開征收，個人賬戶內的資金長期積累，在職工退休后支取。2001年以來，首先通過在遼寧省開展城鎮社會保障體系試點，將做實個人賬戶作為重要內容，目前已有吉林、黑龍江、天津、山西、上海等十幾個省市開展做實養老保險個人賬戶試點，個人賬戶基金達到2700多億元，基金規模未來仍將不斷擴大。

已做實的個人賬戶基金的管理目前狀況是：由中央財政補助的資金委托全國社保基金理事會投資運營。地方政府自籌的財政補助以及個人賬戶繳納的資金，根據現有規定只能存銀行、買國債；在一些省份，目前政府自籌的補助資金僅納入財政專戶保管，每年根據活期存款利息登記收益。

因此個人賬戶制度的最初目標—收益率與工資增長率持平，在實踐中卻無法實現。現行制度下，個人賬戶是依據銀行同期存款利率或國債收益率計算利息，并無其他保值、增值渠道。這就使投保人對個人賬戶制度失去了依賴，設立養老保險個人賬戶制度的本意是要鼓勵投保人多投保，多受益，提高投保人參加養老保險制度的積極性。現實情況是，個人賬戶做實空賬的部分，并無增值渠道；依舊空帳的部分，個人賬戶成為一種計發養老金的憑據，更不用說獲得資金投資的收益了。

隨著農村新型養老保險的個人賬戶建立，以及事業單位養老保險制度改革推開，個人賬戶基金增值壓力將越來越大。未來若全面推行，賬戶積累額甚至有可能超過城市養老保險體系，亦面臨巨大的增值壓力。因此探討企業職工養老保險的個人賬戶基金投資具有緊迫性和試點意義。

2 關于個人賬戶管理的爭議焦點及代表性意見

早在2005年，國務院38號文提出，國家將制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，但具體政策制定卻進展緩慢。2009年，人力資源與社會保障部起草了《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》。按照該辦法設計，做實的個人賬戶養老金由省級社保經辦機構統一實施投資管理，并參照企業年金做法，將投資渠道擴展到股票、企業債和金融債等。但這個方案并未進行進一步討論。其原因一方面是當前投資環境不佳，另一方面是對于諸多基本問題各部門均存在爭議。

國務院各部門與國內相關學者爭議的焦點主要集中在以下方面：

（1）在投資模式方面，仿效企業年金，采取信托模式進行投資。下放投資自主權至省級社保經辦機構，選擇社保部門認可的、具有資質的金融機構進行投資。將受托人、托管人、投資管理人等角色分立，在不同機構之間形成相互監督制約的機制，以保障投資的安全性。對該投資模式，國內意見相對比較統一。

（2）投資工具及組合方案。如是否拓展個人賬戶基金的投資渠道，允許除銀行存款以及國債之外的投資組合。中國政法大學法與經濟研究中心副教授胡繼曄認為投資工具和比例，要較企業年金有所調整，將嚴格限制比例的股票等權益類產品考慮在投資范圍之內。而有些學者則認為最穩妥的投資方式還是傳統型的，如購買國債或投資基礎建設項目。金融機構更傾向于積極的投資方式。從目前市場環境來看，存銀行只能使個人賬戶資金不斷貶值，社保個人賬戶基金配置組合資產的出發點，應在于選擇最優的資產組合——由股票、債券和現金構成。

（3）在投資主體上存在著較大爭議。雖然目前采取信托模式進行投資基本形成共識，但仍涉及委托人由誰來擔當的問題。個人賬戶的資金屬于個人，按照產權關系及投資受益主體一致原則，應由個人作為資金的投資主體，但是讓每個人都來單獨委托并不現實。針對這個問題有三種意見。其一，這個角色由省級社保經辦機構承擔，以避免制度的碎片化。這樣，省級社保經辦機構具有雙重身份，一方面是個人賬戶所有者的受托人，另一方面又是基金投資的委托人。其二由中央政府管理賬戶基金，這涉及到省級投資與中央政府投資的選擇。主要考慮到省際發展水平差距較大以及基金盈利水平等因素。其三，有學者質疑社保經辦機構不能充分代表參保人的意志。因此他們建議由企業、職工代表組成獨立機構，扮演委托人的角色。

（4）在受托人方面，具有代表性的有兩種意見。一些專家認為由市場化的專業機構擔當受托人，效仿企業年金進行市場化的運作，如基金管理公司；另一種意見則認為，目前尚不具備市場化運營的條件，且基金管理公司在操作過程中的逐利行為會增加市場運營的風險。因此建議由相對獨立的政府機構來承擔受托角色。不過，倡導后種模式的學者亦認為，重新建立起一套機構，不僅構架龐大，也缺乏必要性。不少專家表示，當前比較可行的方案，還是將個人賬戶基金交予全國社保基金理事會，由其承擔受托責任。

3 對策與結語

隨著城鎮社會居民養老保險及農村社會養老保險依法強制做實個人賬戶，加之個人賬戶具有商業養老保險所不具有的法律強制性、全額免稅、職工的普遍參與等特點，養老保險個人賬戶的基金將成為我國養老金體系里發展速度快、積累數額最大的養老金支柱。綜合國際經驗，并結合國內學者的不同意見與爭論焦點，可以從以下幾方面對養老基金個人賬戶管理進行探索。

個人賬戶積累養老金跨時至少十五年，應當以抵御通貨膨脹的增值為首要目標。基于性質的分析，可以把個人賬戶基金做成強制年金，實行政府監管、信托機制、機構制衡、市場運營、多元投資的體制。

這個體制的前提是把個人養老基金賬戶管理中政府的立法權、監督權與金融投資機構的市場運營權及個人的所有權相分離。在此基礎上，進行政府監管。即政府機構對于個人賬戶基金管理履行立法、監督、免稅等職能，不介入其投資運營。目標是實現政府與市場的分離，以防范權力的尋租。信托機制，是指個人賬戶基金在遵守我國現有金融投資的法規政策之下，合法地將基金委托給金融投資機構進行管理，目標是實現個人賬戶基金與受托機構的財產分離，確保個人賬戶基金的獨立和安全。機構制衡，指的是建立個人賬戶基金管理機構準入制度，設計受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人等基金管理主體，主體之間根據各自的管理職責分工制衡。市場運營，指的是充分發揮銀行、證券、基金、保險、信托等各類金融投資機構的專業優勢，用成熟的金融市場手段促進個人賬戶基金的保值增值和高效率的運營管理。

此外，還需通過立法實現個人賬戶積累養老金的長期增值。嚴格按照社會保險法的要求，把法律確定的養老保險個人賬戶的設立、繳費、積累、賬戶異地轉移接續、權益歸屬、保值增值的運營要求和政府監督管理職責落到實處。

實施步驟上，可以考慮在個人賬戶基金投資起步之時，委托全國社保基金理事會進行投資。但社保基金理事會的本質是國家儲備基金，不應該長期承擔這樣的功能。從現實情況分析，應該逐步引導建立省級投資模式。因為我國基本養老保險基金大部分為地方統籌，賬戶資金的繳納、記錄以及支付等日常行政管理工作由各地社保經辦機構負責，賬戶的繳費標準，管理做法也不統一，且各地個人賬戶基金大部分為空賬，做實賬戶還處于試點過程中。在這種格局下，個人賬戶基金由省級社保經辦機構統一實施投資管理，在技術實現路徑上、制度格局與利益格局的重塑與整合上會容易一些，也使短期內的制度轉換成本相對較低。再往長遠考慮，按照個人賬戶的性質，基金的投資還是應由權益所有者來決定。理想的模式是個人根據自己的意愿決策選擇投資公司或社保基金理事會等機構。當然這是在健全的金融市場中才能實現的，需要經驗的積累與實踐探索。

參考文獻

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