構建中國石油儲備安全體系淺析

摘要：隨著我國經濟的快速發展，石油資源供需矛盾愈發緊張，當前我國石油安全領域面臨的內外雙重問題，在這種不利條件下構建中國石油安全儲備體系以保障我國石油安全供應顯得格外重要，本文就現階段下建設中國石油儲備安全體系提出了措施和建議。

關鍵詞：石油儲備 體系 安全

中圖分類號：D922.67文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2012）08（c）-0255-02

石油是一種特殊的不可再生資源，同時也是一國的戰略資源。石油安全是指一個國家實際可控制，或可獲得的石油資源，同時在數量和質量上能滿足該國經濟持續發展。經過將近30年的改革開放和經濟全球化后，我國的石油供需體系也已經納入國際石油市場之下，國際石油市場的競爭與動蕩局勢經常影響我國石油的供求狀況與經濟安全。近年來，國際石油資源日益緊缺，價格波動不斷，我國經濟快速發展對進口石油的依賴度也在逐年提升，這已經對國民經濟發展和國家安全帶來巨大挑戰，也成為制約我國經濟發展的主要瓶頸之一。

從我國自身產油條件看，我國石油資源有限，石油生產能力持續下降，且油氣資源的后備可采儲量少；同時，中國又是全球石油消費增長最為迅速的國家，已取代日本成為全球第二大石油消費國，據統計，2011年我國石油產量為2.01億t，而石油需求量者高達4.83t，供需缺口已超過50%。

從我國石油對外依賴性看，我國石油進口的一個重要特點是石油進口來源地高度集中，超過一半的進口量來自中東和非洲兩地區。上述兩地區由于地緣政治因素，常有政治動蕩，一旦出現戰亂將引起該地區石油輸出的中斷，從而引發嚴重的石油輸出危機；另一個重要特點就是我國石油進口的高依存度，中國從1993年起就已經成為石油凈進口國，當年的依存度為6%，到2011年，中國原油對外依存度高達57%，首次超過美國的55.2%，而且，這種增長趨勢在較長的一段時期內都難以改變。中國石油供應的一大半將依賴國際資源，使中國的石油安全問題變得更加突出。

石油市場的供需矛盾是外因，同時，我國自身的能源消費體系也存在一些內在弊病和隱患。

（1）我國能源消費結構相對單一，一次能源消費中煤炭和原油幾乎占了絕大部分，而天然氣、太陽能和風能等新興能源還未發揮應有的作用，而在發達國家，清潔能源所占比例越來越高，例如，德國在2010年時該國17%的電力需求是由可再生能源提供的。

（2）我國石油遠洋運輸安全存在風險，輸入中國的石油大部分通過遠洋運輸方式，中東航線和非洲航線都必須經由印度洋馬六甲海峽，目前中國經過馬六甲海峽運送的石油數量占石油進口總量的70%以上，且每天通過馬六甲海峽的船只近60%是為中國運油，可是這條狹窄的航道實在是“脆弱”，海盜猖獗時，油輪最有可能成為襲擊和綁架目標；同時，中國還沒有建立起一只適合遠洋作戰的強大海軍、空軍來保障其海上運輸的安全。因此若馬六甲出現動蕩或者封鎖，勢必會對中國的海外石油供應造成困境。

（3）我國能源利用效率低，目前我國單位GDP的能耗過高，浪費較大。據統計，2010年我國單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍，中國現在每百萬美元GDP所消耗的能源數量是美國的3倍、日本的6倍，這意味著我國石油消費的快速增長與能源利用效率并不同步，很大部分被無效的消耗了，這也與我國所提倡構建資源節約型社會的科學發展觀理念也大相徑庭。

按照國際能源組織制定的標準，當石油供應中斷量達到需求量的7%時，就是能源安全警戒線。作為保障石油安全供應的主要措施之一，加快建立我國的石油儲備安全體系，應是刻不容緩。國際經驗表明，當一國的石油進口量超過5000萬t時，國際市場的行情變化就會影響該國的國民經濟正常運行；當一國的石油進口量超過1億噸時，就要考慮采取外交、經濟甚至軍事措施來保證石油供應安全。

根據國際能源組織的定義，石油儲備是指“某國政府、民間機構或石油企業保有的全部原油和主要的庫存總和，包括管線和中轉站中的存量”。當國際石油供應突然發生中斷或國際油價暴漲危及國家安全與社會經濟正常運轉等緊急時刻，石油儲備的動用具有平衡供需、抑制油價、抗拒風險、保障國家安全的重要功能。而在平時， 石油儲備亦對穩定本國油價和調整市場心態具有靜態威懾作用。全球第一次石油危機之后，西方發達國家紛紛建立了大規模的國家石油儲備體系，并通過法律建立起戰略石油儲備制度。我國早在1993年便開始討論石油安全儲備問題，并在“十五計劃”中正式規劃了國家石油儲備計劃，防患于未然，確保國家經濟安全。分析國際石油市場的形勢以及我國國內石油的基本情況，再通過比較借鑒國外一些有代表性的國家的石油發展戰略，逐步建立和完善石油戰略儲備制度，應該注意以下幾點：

1 建立獨立的運作和監管機構

國家石油安全儲備是政府的戰略行為，有必要建立一個國務院直接下屬領導的獨立管理和運營機構，而不宜由現有的國有石油公司代為管理和運營，以保證石油儲備管理和運營的獨立性。如果沒有獨立的管理機構，那么新建石油儲備基地由誰管理、巨額建設資金由誰承擔、儲備油如何支配都會存在疑問。2008年我國正式建立國家能源局，其下屬的國家石油儲備中心是國家石油儲備建設和管理的執行機構，代行國有資產出資人權利，按照國家石油儲備建設計劃，負責國家石油儲備基地建設與運行管理；國家儲備石油的采購、輪換和投放；協助監測國內外石油市場的供求變化。

國家石油儲備中心作為從事宏觀管理和統籌規劃的獨立的能源管理部門，不僅制定國家石油儲備安全體系發展戰略和政策，也應該在政策上鼓勵商業企業在正常的周轉庫存外，建立額外的商業儲備，作為國家石油安全儲備體系的重要補充，以便在非常時期迅速地將儲備投放市場。

2 搞好石油儲備資金籌集工作

根據國家石油安全儲備體系規劃，我國將在2020年前陸續建設完成國家石油儲備一期、二期和三期項目，形成相當于100d石油凈進口量的儲備總規模，這將是一筆巨大的投資。同時，石油安全儲備庫的維護、管理也需要投入巨額資金，因此資金來源將是一個焦點。

國際上，美國戰略石油儲備的資金主要來自于聯邦財政撥款；日本石油儲備的絕大部分資金來源是石油稅；德國政府戰略儲備由聯邦財政支付，其他石油儲備費用來自銀行貸款和消費者交納的儲備稅。這些國家的做法，都值得我們借鑒。

根據中國的實際情況，在資金籌措上，建立國家石油儲備所需資金應該主要由政府承擔，可以設立石油儲備專項資金，該資金首先可以考慮用提高石油消費稅的辦法籌集；而建立企業儲備所需資金主要由企業承擔，國家應該在商業環節給予適當優惠和補貼，例如對建設和改造石油儲備設施提供低息貸款、折舊補貼和稅收扶持等政策來調動和支持商業企業積極參與。同時，國家石油儲備中心還可以建立石油儲備基金、發行石油債券、引入民間資本或境外資本等方式，從而降低主體的投資風險。

3 多層次安全的存儲手段

戰略石油儲備可以采取陸上油庫、海上油庫、地下油庫等多種方式儲存，不同方式的投資成本和安全系數也不同。國際上，美國全部戰略石油儲備都是以地下巖洞方式儲存；日本主要有地上儲備、半地下儲備、海上儲備和地下洞穴儲備等多方式；韓國的國家石油儲備庫選址靠近煉油廠附近，有管道與煉廠連接，原油儲備于地下石洞水封油庫內，建造和運行費用相對較低。當前我國已建成一期和二期國家儲備庫皆為陸上油庫，將來要建設的三期、四期儲備庫，其選址和儲備方式應該在總結一二期的基礎上，多角度認真考慮。同時應建立多層次的儲備，可以鼓勵企業利用閑置的商業庫容，增加石油儲備，構建政府儲備與企業儲備、戰略儲備與義務儲備相結合的綜合石油儲備體系。

4 堅持長期分步走策略

考慮到中國依然是個一個生產力水平較低的發展中國家，國家的財力有限，同時石油的需求量在逐年上升，因此一步到位建成90d的石油安全儲備庫存并不現實。我國石油安全儲備目標要根據我國的現實國情和國力確定，采取循序漸進、分階段發展的方針，既要有中長期的目標，又要盡快展開現期工作，然后逐步擴大石油儲備規模和豐富儲存方式。參照國際上，日本是從20世紀60年代起開始進行石油儲備，迄今已有近60年的歷史了，因此我國建立石油儲備制度無疑同樣是一個歷時冗長的過程。國際能源署建議成員國的石油儲備標準是90d的石油凈進口量，中國石油儲備的中遠期目標也應參照這一標準實行分布走策略，首先制定近期目標，在此基礎上再制定中期和遠期儲備目標。我國可以參照西方發達國家做法，應分三個階段逐步建立石油儲備：第一階段到2010年左右石油儲備基地的首期工程建設基本竣工，總共能形成約10余d消費量的石油儲備能力，目前，我國在海岸沿線的青島黃島、大連新港、寧波鎮海、舟山岙山基本建成四大陸上石油儲備基地，首階段目標已經實現；第二階段再用10年左右的時間通過建立石油儲備專項資金、進行財政補貼、發行石油債券等方式在中西部地區再建立幾個大型石油儲備基地，形成儲量2800萬t，約60d左右的石油儲備量；第三階段到2025年左右隨著我國經濟實力的進一步增強，可擴大儲備基地的規模同時拓寬石油儲備資金的籌集渠道（可以采用股權投資、引入民間）建立起100d的石油儲備量，形成完善的石油儲備制度。這樣才能有效應付各種突發事件，確保國家政治、經濟安全。

5 結語

石油供給安全是我國面臨的重大能源挑戰，在當前國際石油供應波動變化，國內石油消費持續高漲的現實下，構建中國石油儲備安全體系已經刻不容緩。近年來，我國在石油安全體系建設方面已經取得了一些進展，安全形勢也在進一步好轉，但我國石油安全面臨的來自國際和產業內部的挑戰和風險客觀依然存在，構建中國石油儲備安全體系必須堅持走獨立運作，多樣儲存和分布走方針，同時鼓勵企業參與，才能多方面保證我國的石油供給安全。

參考文獻

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