我國部分城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及其完善建議

【摘 要】從生態(tài)學(xué)的視角看，垃圾是放錯了位置的資源。城市居民享受由政府提供的垃圾收集、運(yùn)輸和最終無害化處理等服務(wù)，應(yīng)為此支付費(fèi)用，即生活垃圾費(fèi)。本文旨在通過分析我國部分代表性城市生活垃圾征收管理現(xiàn)狀，對我國居民日常垃圾管理及征收過程中存在的問題作粗淺的剖析，另外，結(jié)合部分OECD國家的垃圾處理費(fèi)所帶來的啟示，基于稅費(fèi)制度層面，對存在問題給予相關(guān)的完善建議。

【關(guān)鍵詞】城市生活垃圾；垃圾處理費(fèi)；完善建議

在我國的環(huán)境污染中，垃圾污染日益嚴(yán)重?，F(xiàn)今全國600多座城市中（縣城除外），已有三分之二的大中城市陷入垃圾的包圍之中，且有四分之一的城市已沒有合適場所堆放垃圾，對城市垃圾的治理已刻不容緩。

一、城市生活垃圾征收管理現(xiàn)狀

1.城市生活垃圾管理現(xiàn)狀?，F(xiàn)行稅法對城市生活垃圾沒有明確界定。根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。（1）垃圾總量大。目前，我國城市生活垃圾年產(chǎn)生量過億噸，占世界垃圾總產(chǎn)生量的26. 5%，且每年以8%～9%的速度增長，2010年城市生活垃圾產(chǎn)生量約為3.52 億噸，居世界首位。全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億m2，每年的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá) 300億元。（2）回收率不高。中國生活垃圾總量上迅速增長，但所含成分較之以前也發(fā)生了很大變化，生活垃圾中有機(jī)物不斷增加，可燃物增多，可利用價值亦日益增大。我國廢品回收系統(tǒng)中，廢紙回收率低于30%，廢金屬回收率低于45%，廢玻璃及廢塑料回收率均低于20%。世界上最富裕國家之一的瑞士，其城市垃圾總回收率已達(dá)40%以上，且每年消費(fèi)三十幾萬噸玻璃瓶中96%得到了有效回收利用。（3）缺乏集中管理。當(dāng)前，中國的城市生活垃圾收集還停留在混合收集階段，絕大部分垃圾未經(jīng)處理，堆積在城外，出現(xiàn)垃圾圍城的局面。對于廣大居民來說，生活垃圾的分類不僅繁瑣占用時間，而且會增加開支，因此對垃圾分類都不是很積極。

2.城市生活垃圾收費(fèi)現(xiàn)狀。中國的垃圾收費(fèi)始于1990

年。我國各地收費(fèi)類型總的來講主要有兩種：按量分類計價收費(fèi)、捆綁生活用水計征收費(fèi)。最終收繳效果都不是太好，下面從垃圾費(fèi)的計征方式、實施過程中的獎懲制度方面來進(jìn)行分析。（1）按量分類計價收費(fèi)。北京建有生活垃圾分類和處理收費(fèi)制度，規(guī)定按量分類計價；單位垃圾將先行改革按量收費(fèi)；廣州將于2012年7月，全面推行垃圾分類處理，對全市131條街道將全面實施生活垃圾分類。（2）捆綁生活用水計征收費(fèi)。南京自2008年7月1日起，居民生活垃圾處理費(fèi)正式委托自來水公司收費(fèi)平臺代收，每戶每月5元；長沙從2012年2月1日起，開征城市生活垃圾處理費(fèi)，捆綁居民生活用水計征，按平均0.3元/立方米的標(biāo)準(zhǔn)開征垃圾處理費(fèi)；海口自2011年7月1日起，以水消費(fèi)量系數(shù)計算不同類別用戶對應(yīng)的垃圾產(chǎn)生量；深圳每戶每月收費(fèi)13元，隨水費(fèi)一起征收。以收費(fèi)方法、主要特征等六個指標(biāo)對該兩種收費(fèi)方式進(jìn)行比較，見下表：

（3）獎懲制度不足。自開始征收垃圾處理費(fèi)以來，絕大多數(shù)企事業(yè)單位、私營業(yè)主都能及時足額繳納，但也有極個別業(yè)主錯誤地認(rèn)為處理垃圾是政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，拒絕繳納垃圾處理費(fèi)。垃圾處理費(fèi)收繳不到位問題，不但侵犯了環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益，也影響了城市環(huán)境衛(wèi)生管理工作的健康發(fā)展。顯然，這跟垃圾費(fèi)征收過程中的獎懲制度有一定的關(guān)聯(lián)。雖然《城市生活垃圾管理辦法》中有明確規(guī)定有關(guān)繳納城市生活垃圾處理費(fèi)獎懲條例，但因其不夠清晰具體，未能得到良好的實施效應(yīng)。

二、OECD垃圾處理啟示

OECD國家對垃圾的處理主要是借助稅（費(fèi)）來實現(xiàn)，針對我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，垃圾稅的實施條件還不夠充足。因此，本文主要是借鑒OECD關(guān)于垃圾收費(fèi)的具體經(jīng)驗。奧地利聯(lián)邦于出臺了《廢品管理法》規(guī)定，對居民排放的廢品、垃圾要征收廢品垃圾處置費(fèi)，但對廢品再利用率達(dá)到80%以上的企業(yè)免稅。此項具體管理辦法的出臺使得奧地利紙張的回收再利用率大大提高。德國對垃圾的處理，開始也想到利用稅收手段，后來決定采用收費(fèi)辦法。有關(guān)法令規(guī)定，四口之家平均每年繳納垃圾費(fèi)600～700馬克，每月約交2.5元，占家庭收入的0.5%。另外，德國為有效地保證垃圾處理費(fèi)的收繳率，采取了與銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)直接聯(lián)網(wǎng)的方式。荷蘭對于可以回收利用或用于制造堆肥的垃圾不征稅，送往垃圾掩埋場的垃圾每噸征收30歐元的垃圾稅，垃圾費(fèi)繳納比例由政府規(guī)定。美國地方政府對固體廢物的收費(fèi)，類似于垃圾稅，平均每個家庭每月要付出7～10美元的垃圾處理費(fèi)用。收費(fèi)依據(jù)是固體廢棄物的體積，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每30加侖的廢物包裝袋大約1美元到1.5美元。要求每個家庭都使用官方批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)尺寸的袋子裝垃圾，這種袋子通常都帶有色標(biāo)。簡單分析上述國家的垃圾處置方式，不難發(fā)現(xiàn)這些OECD國家通過適宜的分類標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式、懲罰制度等，進(jìn)一步提高了垃圾的回收利用率，大大降低了本國的垃圾量。

三、完善垃圾處理費(fèi)相關(guān)建議

建議我國針對居民排放的生活垃圾課征垃圾處理費(fèi)，采用“以量交費(fèi)”的征收方式，確定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、禁止無分類標(biāo)識垃圾的流通等，依法規(guī)范垃圾分類和收集。同時制定有利于廢品回收行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，對業(yè)已存在的廢品回收及利用市場加以積極的引導(dǎo)和規(guī)范，解決垃圾中可回收利用的廢品的利用。在確保垃圾良好處理情形下，減少居民其他稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。有關(guān)完善垃圾處理稅費(fèi)制度的相關(guān)建議如下：

1.建立規(guī)范的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。我國垃圾處置這方面的技術(shù)研究尚比較薄弱，因此建議先通過教育城市居民提高對城市生活垃圾處理的重要性的認(rèn)識，并制定相應(yīng)的法規(guī)，要求居民將生活垃圾分類袋裝。參照OECD國家的分類標(biāo)準(zhǔn)，可將城市生活垃圾具體分類如下，見下表：

在清晰地分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，借鑒國外有效經(jīng)驗，中央政府應(yīng)以法律的強(qiáng)制性來要求居民進(jìn)行垃圾分類、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。同時，地方政府建立一套合理的垃圾分類回收系統(tǒng)，以督促居民積極投身于垃圾分類事業(yè)中。

2.盡量采取“以量交費(fèi)”的征收方式。以量交費(fèi)是按照垃圾的產(chǎn)生量收取垃圾費(fèi)，垃圾費(fèi)與垃圾量保持固定比率。實踐證明以量收費(fèi)具有明顯的垃圾減量作用，德國曾在五個地區(qū)進(jìn)行過不同方式的就以量收費(fèi)試點研究，獲得了18%～34.4%的減量效果。芬蘭使用垃圾收集容器對居民垃圾稱重收費(fèi)，容器上帶有芯片記錄居民產(chǎn)生垃圾的重量，以便電腦存檔。韓國居民必須購買指定的垃圾袋收集垃圾，每個垃圾袋的售價就包含了垃圾處理的費(fèi)用，韓國垃圾處理減少了33%～37%，同時可再生資源回收量卻增加了40%左右。從量繳費(fèi)可以較好地貫徹“污染者負(fù)擔(dān)”原則，為居民減少垃圾產(chǎn)出提供激勵作用。相比定額繳費(fèi)方式，通過面對面的稱重交費(fèi)，公眾更能理解垃圾稅（費(fèi)），環(huán)保部門資金籌措效果也會更明顯。根據(jù)我國國情，可以在部分較發(fā)達(dá)城市實施以居民個人排放的固體廢棄物位課稅對象，對不同種類、不同污染程度的廢棄物采用不同費(fèi)率，按重量計征垃圾處理費(fèi)。垃圾重量可以通過購買不同容量的專用垃圾袋、垃圾桶來衡量。

3.注重研發(fā)高效回收利用技術(shù)。填埋法作為垃圾的最終處置手段占有比例降低，其它一些新技術(shù)，如熱解法、填海、堆山造景等技術(shù)，正不斷取得進(jìn)展。如在芬蘭首都市區(qū)，不少獨(dú)門獨(dú)戶私宅前，有一種造型美觀的綠化發(fā)酵容器，自家花園的植物垃圾堆放其中，剩飯菜倒在里面，不僅減少了垃圾量，還自制成了種花種草的肥料。我國生活垃圾中易腐有機(jī)物含量較高，較適合堆肥處理。應(yīng)積極發(fā)展適宜的生物技術(shù)，鼓勵采用綜合處理方式，循環(huán)利用垃圾中的有機(jī)物，同時，積極學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗，如將垃圾高溫高壓縮作為填充料壓縮成復(fù)合板襯，將廢塑料加工成塑料原料和塑料制品等，為可持續(xù)發(fā)展制造更多的有利條件?？紤]到現(xiàn)行技術(shù)與經(jīng)濟(jì)等狀況，對于適合填埋的生活垃圾，在填埋時應(yīng)考慮最大程度延長填埋場使用時間和減少二次污染。

4.界定獎懲、稅收優(yōu)惠政策。韓國為了制止非法傾倒，在容易亂放垃圾的地方設(shè)置了攝像頭，并鼓勵市民舉報亂扔垃圾的行為，給舉報者一定的獎金。日本一些城市的可燃垃圾必須用指定垃圾袋并寫上姓名后才能丟出；規(guī)定若政府免費(fèi)分送的垃圾袋或者垃圾票沒有用完，可以賣回給政府或換購其他物品。這些事例表明，懲罰與獎勵制度的效果明顯，將會帶動更多的居民對垃圾進(jìn)行回收處理，但關(guān)鍵也要將獎罰額度設(shè)計得便于操作。鑒于此，建議我國對于垃圾分類做得好的社區(qū)、學(xué)校、集體、個人應(yīng)該給予一定的獎勵，提高他們參與分類回收的積極性。在確保征收率的情況下考慮到稅結(jié)構(gòu)性減稅以及生活垃圾處理所具有的公共物品特征，對運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行垃圾處理的企業(yè)，建議在現(xiàn)有貨物和勞動稅、所得稅等稅種方面，擴(kuò)大優(yōu)惠范圍與力度，加強(qiáng)企業(yè)節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境動機(jī)的有效刺激；對通過境內(nèi)非營利社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)向城市生活垃圾處理事業(yè)的捐贈，可依法享受所得稅優(yōu)惠政策；提高對焚燒廠附近受影響居民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可考慮將焚燒廠征用的土地作價入股，給居民分紅，為附近居民購買醫(yī)保社保，減免低保戶的垃圾處理費(fèi)，提高其他居民垃圾處理費(fèi)。

參 考 文 獻(xiàn)

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[3]劉曉峰，梁 佳.國外城市垃圾管理經(jīng)驗及啟示[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì).2012（3）

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[5]胡一蓉.從國外城市生活垃圾的分類處理看我國城市垃圾處理發(fā)展方向[J].環(huán)保前線.2011（1）

項目基金：本論文系江西省社科規(guī)劃課題，課題組長——伍紅，課題題目——我國開征環(huán)境稅研究，立項號：11yj29。