基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

摘要：土地流轉(zhuǎn)是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物。目前，中國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)面臨制度和農(nóng)民自身兩大根本制約因素。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度應建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和制度，充分發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用，同時建立完善農(nóng)村社會保障制度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0044-02

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是科學發(fā)展觀的主要內(nèi)容，也是全面建設小康社會的重要決策。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展中至關(guān)重要的因素，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)土地規(guī)模化、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的有效途徑。目前，集中居住和集約經(jīng)營成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的大趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必然帶來農(nóng)村住房環(huán)境建設和土地流轉(zhuǎn)的重新建構(gòu)，必然要求農(nóng)村土地的加速流轉(zhuǎn)。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是城鄉(xiāng)互動發(fā)展，以實行城鄉(xiāng)發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是在中國特定的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，統(tǒng)一規(guī)劃城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是針對城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的領域，通過制度創(chuàng)新和一系列的政策，理順城鄉(xiāng)融通的渠道，填補發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展包含兩個方面的內(nèi)容：一是城市與鄉(xiāng)村無障礙的經(jīng)濟社會聯(lián)系，二是農(nóng)村地區(qū)本身的發(fā)展。2003 年黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，五大統(tǒng)籌——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人和自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”。2004 年，國家又明確提出了“兩個趨向”，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。

2.土地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)聯(lián)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展首先要求通過體制改革和政策調(diào)整削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的障礙，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題放在優(yōu)先位置，加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護。農(nóng)村的發(fā)展是以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為依托的，中國農(nóng)村土地的分散性影響其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題不僅成為中國解決三農(nóng)問題的一個重要方面，也成為推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中國的三農(nóng)問題多年來遲遲未能得到實質(zhì)性解決，癥結(jié)在于一直未能實質(zhì)性地解決土地權(quán)益以及與之相關(guān)的土地戰(zhàn)略流轉(zhuǎn)問題。而進一步規(guī)范與創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，無疑會極大地促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的界定。中國農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有。中國憲法第10條規(guī)定: 城市的法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。從土地用途上看，農(nóng)村集體土地可以劃分為建設用地（包括農(nóng)村集體建設用地和宅基地）、農(nóng)用地和未利用地。從土地形式上看，集體土地產(chǎn)權(quán)是一種使用權(quán)與所有權(quán)相分離的制度。因此，土地流轉(zhuǎn)是一個內(nèi)容較廣的概念，主要包括土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)和土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)。本文中所稱的土地流轉(zhuǎn)指農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)。

二、影響土地流轉(zhuǎn)與集中的制約因素分析

1.制度因素。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中過程是農(nóng)業(yè)資源的重新配置和組合優(yōu)化過程。當前，由于產(chǎn)權(quán)的不完整，導致土地流轉(zhuǎn)受到約束。首先表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上。1978年中國農(nóng)村開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，2003年中國開始施行《農(nóng)村土地承包法》。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是一種小農(nóng)式的家庭經(jīng)營模式，其特點是農(nóng)戶擁有小面積的土地，耕作的方式是勞動密集型。也就是說稀缺的耕地，在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，農(nóng)地被“細碎分割”。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營，在一個戶均幾畝地的經(jīng)營方式上不可能建立起高效發(fā)達的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。而農(nóng)業(yè)發(fā)展不足，則農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢、農(nóng)業(yè)效率損失。這一土地制度安排隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，不能與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；噙m應，出現(xiàn)了不同程度的制度障礙。其次表現(xiàn)在宅基地流轉(zhuǎn)問題上。按照中國《土地法》的規(guī)定，宅基地是在農(nóng)村范圍內(nèi)分配給村民，由村民建造房屋供自己使用，但所有權(quán)歸村民集體所有的農(nóng)村土地。城鎮(zhèn)居民禁止購買宅基地使用權(quán)房產(chǎn)。現(xiàn)行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經(jīng)濟組織以外成員流轉(zhuǎn)，另一方面又缺失宅基地退出機制，難以適應中國當前城市化快速推進、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移及促進土地高效集約利用的新形勢。

2.農(nóng)民自身因素。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體。只有讓農(nóng)民從土地中解放出來，土地才能流動起來。但由于種種原因，制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出土地。一是農(nóng)民的社會保障問題。在中國，土地是農(nóng)民的命根子。這凸顯了土地的社會保障功能，而弱化了其本該顯示的經(jīng)濟功能。目前，中國農(nóng)村的社會保障體系還不健全，承包地和宅基地部分地承擔著農(nóng)民“有所養(yǎng)”和“有所居”的社會保障功能，這也決定了農(nóng)民不太可能輕易地將土地轉(zhuǎn)讓出去。二是農(nóng)民的認識問題。由于農(nóng)民的文化素質(zhì)低，對事物的認識不夠深刻。承包地的流轉(zhuǎn)主要局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，多是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，甚至很多是親朋好友之間的流轉(zhuǎn)。另外，隨著農(nóng)村人口的大量流出，農(nóng)村勞動力越來越多地“離土不離鄉(xiāng)”，許多地區(qū)都不同程度存在“空心村”、“一戶多宅”、“土地拋荒”的現(xiàn)象，土地資源浪費嚴重。農(nóng)村普遍存在農(nóng)戶之間通過口頭協(xié)議私下流轉(zhuǎn)土地的情況。三是城市生活成本因素。脫離農(nóng)村到城市生活，成為“城市人”是大多數(shù)農(nóng)民的愿望，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及社會經(jīng)濟發(fā)展的目標之一。農(nóng)民進城后，其土地必然流轉(zhuǎn)。但城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民獲得不了進入城市生活的資金。高額房價、衣食住行的成本以及生活習慣等的差異，造成農(nóng)民進城成本較高，制約了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

三、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

1.建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律與制度。市場經(jīng)濟需要強大的國家法律與制度的保證。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的實踐中，很多法律法規(guī)是零散的，缺乏整體性，實踐中集中體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體和所有者代表的確認問題上。因此，為了維護市場經(jīng)濟主體間的平等地位，必須加強立法建設。通過立法或法律結(jié)構(gòu)調(diào)整進一步明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務、規(guī)范各種流轉(zhuǎn)行為，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場法制建設。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上通過建立國家促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營法律制度、政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度、農(nóng)業(yè)科技推廣法律制度等，促使形成較完善的市場；在宅基地流轉(zhuǎn)問題上，完善農(nóng)村土地登記管理制度，賦予宅基地完整的使用權(quán)，建立與城市房地產(chǎn)相銜接的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與住房制度，保障廣大農(nóng)民的土地財產(chǎn)利益，建立城鄉(xiāng)一體化保護的財產(chǎn)制度，促進城鄉(xiāng)資產(chǎn)的高效配置，探索宅基地的入市流轉(zhuǎn)辦法。

除法律外，土地流轉(zhuǎn)還需要完善相關(guān)制度。制度問題是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題的根本，制度建設是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。在制定和執(zhí)行農(nóng)村土地政策上，各級中央和地方政府應該形成一套穩(wěn)定、規(guī)范、有效的制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革需要制度的穩(wěn)定性和長期性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷和與之相伴的城鎮(zhèn)化及工業(yè)化進程，是一個循序漸進的過程，要認識到城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的長期性、復雜性、艱巨性，立足于中國的實際情況，土地流轉(zhuǎn)不能改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，應尊重農(nóng)戶的意愿，運用市場化的手段，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，保護農(nóng)民合法權(quán)益。

2.建立完善的城鄉(xiāng)土地市場。土地是不可再生的稀缺資源，是全社會的資源和財富，城鄉(xiāng)土地市場的完善有利于促進土地資源的集約利用。但是，由于當前土地流轉(zhuǎn)受到限制，造成建設用地粗放和農(nóng)地無法集中的弊端。同時，二元化的城鄉(xiāng)土地市場似乎并未阻止農(nóng)村隱性土地市場的出現(xiàn)。必須規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和管理，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。完善土地市場建設是一個長期的過程，既要考慮短期內(nèi)財政收支平衡，也要考慮征收管理體系的穩(wěn)定性，應統(tǒng)籌各項因素、穩(wěn)步推進改革。

一要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地有償使用方式和土地收益收取方式。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入市場，一方面使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)得以實現(xiàn)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。另一方面有利于農(nóng)民自主地參與工業(yè)化、城市化進程，享受現(xiàn)代化成果。二要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺。實行建設用地市場與農(nóng)用地市場的分離，最終實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置。充分發(fā)揮市場對農(nóng)村土地資源的基礎配置作用，建立科學的土地價格評價機制。結(jié)合中國具體國情，學習外國成熟的土地市場運行機制，積極探索出科學的土地價格評估機制。同時，建立完善的中介服務機構(gòu)，政府應支持建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，形成系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)服務體系，完善從上到下的全方位的中介服務系統(tǒng)，建立各類與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的中介服務機構(gòu)。

3.建立完善的社會保障制度。當前中國農(nóng)村社會保障是以土地保障和家庭保障為主要內(nèi)容的制度安排。農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的缺失以及對土地保障的依賴，已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，影響了農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)，影響了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，甚至影響了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展，不利于整個社會經(jīng)濟的發(fā)展進程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的建立必須以農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的建立為條件。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進程中為農(nóng)民提供社會保障，在農(nóng)民收入較低的情況下，國家應承擔農(nóng)村現(xiàn)代社會保障的主要責任。就要做好如下幾點：第一，建立農(nóng)村最低生活保障制度，通過確定最低生活標準，給予貧困農(nóng)民最低生活補助。第二，逐步完善農(nóng)村社會保險和醫(yī)療保險制度。第三，在全國范圍內(nèi)探索以土地換社保制度，政府對不同年齡段安置對象分別進行安置，政府在征地補償?shù)倪^程中統(tǒng)一為失地農(nóng)民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非和社會保險。第四，社保的標準的制定要結(jié)合各地的實際生活水平，并且進行動態(tài)的考核，使社保的標準符合社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。同時，合理配置教育資源，加大對農(nóng)村人力資源培養(yǎng)的投入，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)、法律素質(zhì)和參政議政意識。