民生視野下的公共服務體系建設

摘要：公共服務產生于公共需求，它追求改善民生的最大社會效益。民生規定著公共服務體系的架構以及現階段公共服務體系建設的重點。

關鍵詞：民生；公共服務；公共服務體系

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0260-03

增長經濟是解決以溫飽為中心的民生問題的正確決策。隨著時代的發展，人們的需求不再拘泥于溫飽，而是日益側重追求個人的發展。醫療、教育、住房等公共需求是人們生存發展的重要依托，因此，公共服務的供給便成為保障民生的主要途徑。新時期民生問題對公共服務的供給提出了自己的要求，從一個方面規定著公共服務體系的建設。

一、公共服務是民生之源

1.公共服務產生于公共需求。人的需要的產生是由于人與外部環境（自然環境、社會環境）之間的不平衡狀態引起的人對某種事物的渴求和欲望。在人與社會相關的歷史領域中，“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益。”對人來說，“他們的需要即他們的本性。”個體的需求即社會成員個人的需求。我們應當承認這樣一個基本事實：雖然個體需求之間存在著沖突，但個體需求中還存在著共同的部分，這便是公共需求。公共需求不是個人需要的簡單相加，而是一般社會需要的抽象。公共需求無法通過私人或家庭實現滿足，而只能通過公共事務來滿足。因此便出現了滿足公共需求的公共服務。公共服務誕生于公眾需求，它是社會持續發展的重要基礎。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》對公共服務的內容作了明確的規定，主要包括義務教育、公共衛生、社會保障、社會救助、促進就業，貧困、防災減災、公共安全、公共文化、基礎科學與前沿技術以及社會公益性技術研究、國防等。

2.公共服務追求改善民生的最大社會效益。公共服務是對社會整體利益的調節，因此它堅持“最多受惠者的最大利益”的原則，強調每一個人的發展。根據這一原則，公共服務必須著眼于以下兩點：一是公共服務滿足最基本的社會公共需要。如使每個人都享有基礎教育、基本醫療；二是滿足弱勢群體的生存需要，如針對貧困人口的最低生活保障，殘疾人的生存權益保證等。

公共服務不僅為社會發展創造穩定的環境，而且也帶來了經濟效益，因此它具有突出的社會效益。公共服務是應對市場失效出現的，“社會服務在應對一系列社會成本，特別是對經濟變遷和社會變遷中固有的‘負面福利’（diswelfare）（包括失業、過剩、廢棄過時的技術、規劃受挫、污染等）提供補償的角色。”[3]公共服務的提供可以改善特殊群體的生存狀態，同時提高普通大眾的生活水平，由此促進社會整合與社會和諧。英國社會福利學家蒂特馬斯認為社會服務可以“進一步促進社區感和參與感，預防異化，以及把少數人群體、種族群體和地區文化的成員整合到整個社會之中。”[4]此外，國家對于公民健康、教育的投入，也可以看做是對人力資本的培養，加之國家對于生產基礎設施的投入，可以極大地擴大社會生產效益。

3.公共服務保證社會公平。公共服務保障最廣大人民群眾的基本生存，同時維護他們的發展。因此，公共服務具有維系社會公正、體現社會公益性的作用。人類的公平或公正，通常針對于收入和生活機會分配等方面。公平不是平均化、完全相等，而是指對所有人公正、平等的對待。由此，公共服務所保證的社會公平也不是絕對的平均化，它承認差別性，尊重每個人的個性。公共服務主要從以下三個方面保證社會公平。第一，國家提供無差別的基礎性公共服務，保障每個公民的基本權益。每一位公民都能平等地享有政府所提供的義務教育、醫療等基本公共服務。第二，公共服務尊重每一個公民的生存、發展權利。國家充分地考慮到不同群體和個人的實際需求，為其提供多樣化的公共服務。第三，公共服務有效地彌合收入分化差距。國家通過對國民收入的分配和再分配，以公共服務對于欠發達地區和貧困群體實施補貼、保障，進而實現社會公平。

二、公共服務體系架構

民生問題能否得以改善，取決于完善的公共服務體系的建設。完善的公共服務體系不僅包括覆蓋人群廣、服務項目齊全、還包括服務的多樣性以及堅實的基礎性公共服務。

1.建立廣覆蓋的公共服務體系。公共服務廣覆蓋有兩層含義，一是惠及全體民眾，二是涉及公共服務的所有項目。公共服務是政府、社會組織、個人等行使公共權力，運用公共資源提供的服務，服務對象是整個社會和全體社會成員，具有普遍性。另外，公共需求是保證社會再生產的必須條件，公共需要會隨著社會的進步而發生改變。公共服務從最初的主要集中在吃穿住行、社會安全、秩序等方面，逐步擴大到維持國民經濟的穩定發展，促進社會文明提高等諸多方面。這就意味著公共服務的種類在不斷增加。同時，由于存在著發展差異，每個發展階段，不同地區、群體的公共需求也不一樣。因此，公共服務的消費具有多樣性。

我們必須建立起惠及全民，種類全面的公共服務體系。然而，由于長期的歷史原因和經濟基礎，公共服務體系的建設不是一蹴而就的，中國應當在經濟總量和人文基礎有差別的情況下，有步驟、有計劃地逐步建立起項目全面的公共服務體系。

2.保證基本公共服務的建設。公共服務中存在著底線型、基礎性的同質公共服務，這就是基本公共服務。基本公共服務是公共服務中必不可少的重要組成部分。基本公共服務具有同質性，不同地區、不同信仰和不同階層的公民都有享受基本公共服務的資格，而且能夠以合理的價格獲得基本公共服務。我們需要注意的是，基本公共服務的范圍不是恒定不變的，它會因社會階段和地域的差異而不同。

現階段中國不能同時滿足所有公共服務，所以集中精力和財力保證基礎公共服務的供給。基本公共服務是指與民生直接相關的公共服務種類，它關乎公民生存與發展的基本需求的滿足，與人權密切相關，也是國家利益與社會發展的基本要求。一般我們所認為的基本公共服務應該包括教育、醫療、就業、社會保障、公共基礎設施、生態環境、社會治安等。對于這部分基本公共服務，國家必須承擔主導責任并予以切實保障。

3.提供層次性、多樣性的公共服務。公共服務的存在雖然需要同質性的基礎，但不是絕對的整齊劃一。由于需求群體的復雜性和特殊性，公共服務也呈現出層次性和多樣性。

公共服務具有多層次性。公共服務從管理方面來說可分為三個層級，一是全國性公共服務，如國家安全、憲法等。二是地方性公共服務，由于各個地區社會經濟發展的不同，地方在公共服務的提供和管理方面具有一定的自主性。如地方性基礎設施、城市垃圾處理、地方治安等。三是社區性公共服務。在工業社會中，不同的社會群體在地域上分化聚集，一定數量的具有共同意識和利益的人在特定地理區域上聚集便形成了社區。在現代社會里，社區是重要的基礎性群眾機構。人們的許多需求在社區內得到滿足，如社區服務、社區綠化等。此外，同一層次的公共服務也不是單一的。按照提供主體的不同，公共服務又可以分為政府提供的公共服務、社會性公共服務、經營性公共服務三種類型。另外，公共服務又是多樣性的，這主要體現在人與人之間的需求既有共同性，又有特殊性。由于年齡不同、身體條件、社會地位和經濟狀況的不同，人們會在物質和精神方面有不同的需要。即使在同一歷史階段，由于社會發展的不均衡，不同區域的公共需求也不相同。以義務教育為例，中國一些經濟發達的大城市，如北京、上海、天津等正在普及十二年義務教育，而社會經濟相對落后的西部地區，正在努力普及九年制義務教育。同時，由于人口、文化、地理環境的差異也使地區公共服務需求存在較大差異。例如老齡化地區需要更多的醫療和養老服務，而出生率較高地區的基礎教育需求會很大。因此，中國公共服務的單項進程也是不平衡的，不同地區公共服務的建設方向應有所不同。

層次性與多樣性共同架構起公共服務體系，我們若想建立起完善的公共服務體系，滿足公眾需求，就必須充分考慮到公共服務的復雜性，有針對性、有區別地提供公共服務。

三、現階段公共服務體系建設的重點

（一）確保公共服務的規模

公共服務的規模是指以政府公共服務職能定位和相應的政府權力配置為基礎，以公共服務支出占政府總支出和GDP的比重，以及提供公共服務為目的的機構數量等為測量指標的公共服務表現樣態。總的來說，公共服務供給的規模要適應于社會需求，規模過大或過小都不利于社會建設。規模過小不能滿足公民的需求，進而引發民生問題。公共服務規模過大，會增加財政負擔，影響國家經濟建設和社會發展。因為公共服務依賴于政府稅收或工作者的勞動，這些都是需要消耗一定社會資源和自然資源的。而且行政權力過多地主導社會事務，容易壓制社會組織和公民的自主精神。坦茲（Tanzi）等人的研究表明，增加公共支出并不一定會提高公共福利，因為公共支出增加一是會導致稅收提高，二是在公共服務中受益的人自身防范風險的愿望會被削弱[5]。此外，公共服務規模的過度擴張會導致政府行為低效和腐敗現象的出現。

以實際情況來看，中國目前的公共服務規模不能滿足公眾的需求。因此在現階段，我們要加大投入，提供更多的公共服務。另一方面，我們又要根據各地區的實際需求，掌握好投入的比例，確定公共服務的規模與實際需求相一致。但是我們對于政府到底應提供多大規模的公共服務是合適的并不清楚，而且“在世界范圍內政府公共服務支出占公共支出的比例也沒有統一的標準，因此至今我們沒有對此形成一個統一的認識”。由于公共服務供給規模問題本質上是處理經濟發展與民生改善權衡問題，因此我們可以將公共服務提供的規模保持在與經濟發展階段和政府財力相適應的水平。

（二）實現公共服務投入和產出的效率

公共服務規模不足，對于中國現階段以公共服務短缺為核心的民生發展滯后問題具有很強的解釋力。但公共服務的投入并不是決定公共服務效果的唯一因素，通過改進公共服務的效率，也有可能在既定投入規模的條件下實現服務效果提高。現階段，公共服務支出受到政府職能、體制約束和經濟水平的制約。因此，在有限的政府資源條件下，最大限度的提升中國政府公共服務績效就顯得尤為重要。而要做到這個就必須處理好與公共服務投入和產出密切相關的各種要素。首先，處理好影響公共服務效率的經濟因素。具體主要包括經濟發展水平、財政分權、經濟增長動力。其次，投入經濟力量改善公共服務技術條件。再次，轉換財政分權的經濟主導理念。財政分權長期以來都被認為是推進中國經濟快速增長的重要因素。財政分權考慮地域的特殊性，并充分發揮地方的積極性，同樣可以實現公共服務的效率。然后，提高行政管理水平。公共服務的投入最終是要通過各級行政管理部門來轉化為產品的。因此，要形成良好的管理體制條件，提高政府在公共服務方面的管理有效程度。最后，合理地認知地理與社會環境。我們應當清楚地認識和把握人口因素、城市化水平、居民受教育水平、地理位置等對于公共服務的影響，嘗試在一定時期內改變各種環境因素，從根本上改變制約公共服務效率水平的障礙。

（三）推進基本公共服務均等化

要徹底地改善民生狀況，除了能夠提供足量的公共服務，并高效地產出產品外，我們還需要將公共產品公平地分配到每一個公民手中。由于中國目前公共服務整體水平不高，因此現階段的任務是推進基本公共服務的均等化。

1.政府規劃推進基本公共服務的建設。中國經濟社會發展不均衡導致基本公共服務的供給也呈現不均衡。因此，中央政府要根據社會經濟發展的現實情況，合理設定國家基本公共服務的最低標準，權衡基本公共服務建設的優先次序，實現重點突破，定位于保障農村、貧困群體和西部地區的公共服務供給。

2.大區域公平。目前中國公共服務水平東西區域分化明顯，想在短期內解決這種狀況是不現實的。所以，追求基本公共服務的均等化不應一味規劃或構建地區之間、城鄉之間公共服務供給平均的大藍圖，而是要按照經濟發展和稅收能力將全國劃分為若干個區域，先在各個區域內實現公共服務供給的均等化，然后調節并縮小不同區域間的差距，最終實現全國范圍內公共服務的均等化。

3.淡化區域觀念，實施資源的縱向轉移和橫向轉移相結合。經濟發展不均衡是公共服務區域性非均等化發展的最重要原因之一。因此，促使基本公共服務的區域間均等化發展的最重要措施就是大力發展相對落后地區的經濟，我們要堅持西部大開發、振興東北老工業基地和促進中部崛起的發展戰略。另外，欠發達地區經濟的發展需要一個過程，在近期內，我們要淡化區域觀念，堅持實施財政的轉移支付。我們要依據公平原則、效率原則和法治原則，實行縱向轉移、橫向轉移，以及兩者相結合的財政轉移支付方式，彌補經濟欠發達地區的財力缺口，實現地區間基本公共服務能力的均等化。

4.加快流動人口公共服務屬地化供給建設。“改革開放以來，特別是1994年財政分權化改革后，中國公共服務供給實施屬地化建設模式，即發展社會性公共服務的責任主要由轄區的省市縣地方政府承擔。” 另一方面，隨著中國社會經濟的改革以及戶籍制度的放開，中國人員流動頻繁。而流動人口的公共需求卻沒有得到較好滿足，例如，農民工子女在父母工作地上學的問題不能得到妥善解決。因此，國家有必要加快流動人口公共服務供給屬地化制度的建設。政府要將流動人口的公共服務供給納入到地方公共服務事業建設中來；政府要加強信息管理，拓寬思路，創新管理模式，積極建立日掌握、周更新、月匯報、季調整的流動人口信息管理模式，為均等化服務構建信息支撐；政府根據流動人口的特點和實際需求，優先解決外來流動人口最關心、最現實、最直接的民生問題，如公共就業、技能培訓、子女教育、公共衛生、計劃生育、居住條件等公共服務；政府逐步完善流動人口的社會保障。

5.完善基本公共服務均等化的立法。在中國，基本公共服務均等化雖然可以在《憲法》中找到根據，但其缺乏高層次、操作性強、專門性的立法。因此，國家要召集司法、稅務、財務、審計等相關部門，統一制定的“基本公共服務均等化法”。均等化立法應包括如下內容：基本公共的類型、公共服務的供給主體、供給標準、供給程序與方式；公共服務供給均等化的財政制度、政策保障、責任分配，公共服務供給均等化的途徑與模式，公共服務供給均等化的監督和評價機制等等。