中國建立混合型巨災補償機制的方法新探

摘 要：面對中國越發頻繁的自然災害，中國的財政壓力日益嚴重，保險業已不堪重負，積極探尋新的適合中國的巨災補償機制已成為一種必然趨勢。中國應廣泛借鑒國際經驗，結合中國國情，建立混合型多層次巨災補償機制。鞏固政府的主導地位，創建巨災補償基金，充分發揮市場再保險的作用，促進巨災風險證券化，同時帶動慈善事業的積極健康發展，多部門多領域加強協作，社會各界共同參與。

關鍵詞：政府主導；巨災補償基金；風險證券化

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0099-02

隨著中國經濟城市化與工程化進程的不斷推進，生態環境遭到極大破壞，環境污染、地震災害，洪澇災害等問題日趨嚴重。此外，隨著社會經濟的發展，城市地區人口越來越密集，財產總值越來越大，社會財富集中度越來越高，自然災害造成的損失也越來越大。2006年中國社會科學院研究員、博士生導師鄭秉文就已經提出，中國應充分發揮國家與市場、政府與機構雙重作用的風險補償機制框架，發揮保險業的綜合作用和國家的信用作用，盡快建立混合型“國家巨災補償機制”。而在中國經歷洪水、泥石流、汶川地震、玉樹地震等多次自然災害，為中國經濟造成了不可彌補的損失之后，我們更應充分意識到，建立適合中國國情的完善的巨災補償機制正當其時。

目前，中國的巨災損失補償機制主要以財政補償、傳統的保險方式與社會捐助為主，其中財政補償占到了絕大部分。而中國財政補償的基金主要來源于政府的財政收入，但是中國作為一個經濟并不算發達的發展中國家，政府的財政收入總量是有限的，這遠遠無法彌補巨大災害過后，對中國造成的財政缺口。而目前的保險方式存在一定的局限性，承保能力僅占到中國全年災害損失的一半。

一、繼續發揮政府的主導作用，創建巨災補償基金

（一）明確政府責任

我們將政府責任分為三個方面：經濟、政治和社會。在建立巨災補償機制的過程中，我們首先要明確的便是政府的經濟責任。經濟責任又可分為經濟補償和市場監管，保險市場失效時，經濟補償可以提供良好的補漏措施，同時通過市場監管來督促保險市場的發展，可以避免由于政府過多干涉而導致的效率損失。

對于大多數老百姓來說，政府意味著保障，有政府的承諾便等于拿到了一張保證書。因此，政府不能僅僅對中國的經濟市場負責，還要對我們的人民負責，真正的為人民著想，切身體會自然災害過后人民的艱苦處境，著重強調防災防損，并且將目光放到防災防損與風險轉移并重的實際舉措中。擔負起巨災補償機制中的主導責任，突出合作，引領和推動市場企業、慈善機構共同建立混合型巨災補償機制。

（二）實施政府調控

1.對災后地區提供財政支持，這屬于經濟主體的自我補償。用一部分財政收入對災后重建地區進行補貼。雖然由財政預算安排的災害救濟支出只是財政計劃支出中的一小部分，遠遠無法達到災后需求。但這卻是必不可少的。沒有政府的全方位支持，會使受災人民失去重新站立起來的信心，這代表著政府的態度，政府的立場，具有重要的政治和社會意義。

2.對災難多發地區實行強制保險。雖然實行政府救助是必不可少的，但會降低巨災保險的需求和防災防險的積極性。為了提高巨災保險的保險深度和保險密度，強制保險是政府可以采取的措施，可對投保人進行費率的補貼，但強制保險的范圍應與當地的經濟發展水平相適應。但這種強制保險應與一般的商業保險區分開，并充分發揮地方政府的作用。目前人們的風險保險意識還不足夠，巨災的發生是偶然的，無法預測的，所帶來的風險也是無法準確估量的，因此強制保險在特定狀況下也是可實施的。

3.由政府建立國家巨災保險基金，其最大的特點是由政府直接控制和管理，在巨災發生時作為財政補償的一種補充形式，對購買巨災補償基金的受災人進行補償。為了保持基金的穩健運行和應對隨時可能發生的巨災，需要借鑒封閉式基金的特點，限制了基金持有人在未發生巨災時要求基金贖回并兌現的權利；另外，為了保持基金的流動性，且考慮到巨災發生的非經常性，又要為基金設計開放式基金的特征，即基金可以在二級市場流通，持有人可以通過二級市場將基金變現。這樣，基金也具備了普通基金或金融工具的投資特征。

巨災補償基金具有一系列的優點。首先它的設立拓寬了巨災補償的資金來源渠道，將巨災風險防范和證券市場有機地結合起來，更為有效的轉移和分散巨災風險，迅速聚集全社會的資金，增強中國抵御巨災風險的能力。其次它可以在二級市場自由轉讓，兼具了保險的保障和共同基金的投資功能。這些特點讓巨災保險基金順利兼顧公益性和商業性。

巨災補償基金有多方的資金來源，一部分基于國家政府的財政支持，一部分來自于巨災風險證券化，還有基金持有人購買份額、基金的投資收益及利潤留成等。基金可以作為巨災風險的準備金，隨時為可能發生的自然災害做好大量投入資金的準備。

二、使巨災風險證券化，逐步轉向資本市場

（一）中國巨災保險市場現狀

1952年底，國家機關、國營企業、合作社的財產絕大多數都辦理了保險，其中的責任范圍中就已經有地震、洪水等巨災風險。但不久之后1959年，國內保險業務停辦，剛建立起的巨災保險制度中途夭折。一直到1980年，中國巨災保險才慢慢進入恢復期。這個時間段是中國在保險體系的初步建立起。目前中國財產保險的承保能力約為1 109億元，承保能力只占到中國全年災害損失金額的一半。同時僅2003年中國就有兩起自然災害損失超過30億元，國內承保能力嚴重不足。相比發達國家，中國保險賠償僅占災害損失的5%。

中國對地震保險與洪水保險一直采取謹慎的承保策略。家庭財產的地震保險仍被關在保險大門之外，實際上中國保險業目前還沒有用于地震保險的獨立條款和費率。同時中國也沒有與美國相似的洪水保險計劃，沒有鼓勵扶持洪水保險的具體條文。一旦這些災害發生，災民的生活甚至生存都受到了威脅，財產受到毀損或消失。因此就中國現狀來看，巨災保險是不完善的。

（二）中國的巨災再保險市場

中國的再保險業起步的較晚，而且規模還小，專門的財產再保險公司仍僅有中國財產再保險公司一家，仍舊極不成熟。中國再保險業供求不平衡，主體及市場體系不健全。在巨災風險評估、自留額的確定、超額賠款再保險費率的厘定方面都極需要專業人才，這也是中國再保險業無法成就飛躍性跨越的原因之一。

面對著現在中國自然災害頻繁發生的現狀，中國政府必須要承擔起最終再保險人的責任。僅僅靠市場或是僅僅靠國家政府的能力，都是無法大量分散巨災風險的，要將兩種形式結合起來，由政府支持市場再保險業的發展并為其擔任最后再保險人，緩解巨災保險市場的巨大壓力。

中國政府可以考慮設立專門的政策性巨災再保險公司，用以分散保險公司承保的巨災風險，或者對中國再保險公司承保的這類風險提供財政補貼。

（三）由保險市場向資本市場轉變

保險發達國家的巨災風險基金的建立主要依賴再保險市場與資本市場，更多的是通過資本市場實現巨災風險證券化，把風險通過資本市場分散出去從而籌集更多的資金。到目前為止，全世界已有芝加哥、百慕大等多個交易所賞識交易巨災期貨、巨災期權、巨災債券、巨災互換、人壽和年金風險證券化等保險風險證券化產品。巨災風險證券化可以彌補國家財政與保險業資金不足，提高補償能力。向機構投資者提供高風險、高收益證證券以及高回報率的投資方式和最小化信用風險。巨災風險證券可以比傳統保險產品成本低，具有較高的效率優勢，又擴大了發行者的范圍，從而使應付危機的資金來源多樣化。

目前中國資本市場呈良好的發展事態，為大力發展以巨災風險債券為代表的替代性風險分散工具提供了條件，從引進國際巨災風險管理新產品開始，兼顧公平和效率，充分利用資本市場分散巨災風險。從長期來看，巨災風險證券化可以彌補中國巨災損失補償機制的缺憾，提高中國抵御巨災損失的能力。

巨災風險證券化的部分收入，也將成為巨災補償基金的資金來源之一，更緊密的將政府與市場相聯系，共同抵御巨災風險，防災防損。

三、充分挖掘慈善機構作為“第三補償機制”的輔助作用

在中國目前的巨災補償機制中，慈善機構并沒有發揮太過顯著的作用。一方面是由于中國應對巨災風險的意識薄弱，另一方面則是中國缺乏有組織、有計劃的公益行為。往往是災難發生后，才會有非規范的，建立在被動基礎上的慈善事業。因此中國的慈善事業是缺乏計劃性、統籌性和前瞻性的。

作為混合型巨災補償機制的“第三條腿”，慈善機構的作用是不可忽視的。由于國民缺乏對政府和民間慈善機構的信任，一些具有積極意義的慈善活動無法開展，即使是在災難發生過后，人們也情愿親赴災區支援，而不愿通過某種慈善渠道，將他們的愛心傳遞至災區。這樣的現象歸根結底不僅是人們的思想問題，也是從側面反映出了中國慈善機構的自身建設問題，主要體現在對捐助資金的使用缺乏科學、透明和高效的管理與監督。若是不從根本上解決這些問題，則無法建立平衡發展的混合型多層次的巨災補償機制。

要重新扶植起社會公正這個“軟力量”，這個任務是艱巨而深遠的。畢竟中國慈善事業也才起步不久，各方面的發展水平與發達國家不可相較。我們能做的也只有加強慈善的宣傳力度，從小抓起，讓人民從心里建立起對巨災風險的防范意識，并且全面整頓中國的慈善機構，力求規范化、公正化。在發揮政府與市場責任的同時，努力使慈善事業在巨災補償機制中發揮其應有的作用。

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