中國建立混合型巨災補償機制的利與弊

摘 要：中國是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一，每年造成的經濟損失都給中國財政與保險業帶來了巨大的壓力，如何全面發揮巨災損失補償機制的作用是中國目前迫切需要解決的問題。首先，對中國巨災補償機制的現狀進行總體描述；其次，闡述混合型的巨災補償機制概況；最后，深入討論了中國建立混合型巨災補償機制的利與弊。

關鍵詞：混合型；巨災；利；弊

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0101-02

在高速發展的經濟背景下，城市地區人口越來越密集，財產總值越來越大，社會財富集中度也變得越來越高，自然災害造成的損失也越來越大。巨災不僅給中國造成了非常巨大的經濟損失和人員傷亡，也阻礙中國經濟的可持續發展和人們生活的安定。

一、中國巨災損失補償的現狀

中國作為一個經濟還不發達的發展中國家，政府的財政收人總量是很有限的。由財政預算安排的災害救濟支出只是財政支出計劃中的一小部分。在巨災發生時，財政預算安排的救災基金相對于災害所造成的損失只是杯水車薪。

1.人民對巨災風險的保險意識差。中國保險業盡管每在災害面前都積極賠付，但適合保險賠付金額尚不及損失總額的百分之一。2010年4月14日發生的青海玉樹地震，該次地震與海地地震、智利地震、巴基斯坦水災、俄羅斯熱浪一起被聯合國確定為2010年五大最大災難之一。最終僅有智利地震獲得了較高的賠付。事實表明，中國國民的巨災保險意識還非常薄弱。究其原因，不是保險標的沒有獲賠，而是人們沒有投保。

2.缺乏應對巨災保險的專項基金。由于巨災風險一旦發生，損失巨大，因此，設立巨災風險專項基金是很有必要的。然而，中國目前巨災風險損失專項基金的來源渠道比較單一，主要還是政府財政撥款，慈善基金以及巨災保險的保費收入。

3.直接保險市場分散巨災風險的能力有限。由于巨災保險業務風險較高，完全商業化的運作使得經營巨災風險保險的保險公司的償付能力受到巨大挑戰。

4.再保險市場發展滯后。再保險市場是原保險市場的風險轉移市場，其承保的一般是巨災風險或劣質風險。中國再保險市場起步較晚，市場主體少，資金不足，承保能力有限。

根據風險管理理論，人們對風險的應對措施主要包括風險自留、風險回避、風險控制和風險轉移。而對于巨災風險這類發生頻率小，但損失極大的風險我們應該進行風險轉移。其中最有效的方法就是建立混合型巨災補償機制。

二、混合型的巨災補償機制概況

面對日益嚴重的巨災損失，中國在面臨巨災損失時主要是由國家財政來進行補償的。毫無疑問，財政支出因此承受了巨大的壓力，也導致財政預算的紊亂和吃緊。因此在 2003 年 3 月全國的“兩會”上，全國政協委員戴鳳舉呼吁必須盡快建立起中國的巨災保障制度，而不能僅僅依賴政府的財政補償。2006年7月國家“十一五”發展規劃綱要也提出，要“建立國家支持的農業和巨災再保險體系”。 2006年11月中國社會科學院研究員、博士生導師鄭秉文提出，在自然災害頻繁發生的發展中國家，我們應建立一個混合型的巨災補償機制。

混合型的巨災補償機制，即同時發揮國家與市場、政府與機構的雙重作用的風險補償機制架，發揮保險業的綜合作用和國家的信用，避免以往單方面主要靠國家財政補助。解決恢復生產的單方補償局面。具體思路是，或可以先從建立行業性的強制巨災再保險機制起步（例如煤礦），以應對可能出現的行業巨災危機事件引發的巨額損失；或可以先行試點建立區域或社區性質的巨災保險制度（如沿海臺風），在理算出合理保險費率的基礎上，強制性要求該區域居民參保，并將匯集的再保險基金運作于國內外的資本市場；或中央政府可發行政府巨災債券，通過聯合商業保險機構的市場主體形式，將風險損失在國內外市場的更大范圍內進行轉移。混合型災后補償機制包括政府補償、巨災保險、巨災債券以及慈善救助，有效協調各方面的關系、比重，降低政府面臨的責任和風險，增大保險、債券及慈善的責任，讓新體系可以在災后重建工作中發揮最大的作用。

三、建立混合型巨災補償機制的利端

近年來，保險公司在經營過程中對巨災風險進行了數據及相關信息資料的儲備和積累，可以為中國混合型巨災補償機制的建立提供良好的技術支持。同時，政府有關門對巨災風險的認識逐步深化，人民群眾的風險和保險意識也普遍增強。近年來中國大型自然災害頻發，人民群眾生產生活因災受到巨大影響。各級政府及相關部門日益認識到，需要充分發揮政策的調控作用，調動更多的社會資源參與巨災風險補償機制，使巨災風險能夠在更廣更大的范圍內分散和承擔，從而使得建立混合型巨災補償機制在政策方面更容易溝通與協調。隨著中國市場化改革的不斷深化，居民的風險意識逐漸提高，尤其是目前住房日益成為家庭財產主要表現形式，居民尋求家庭財產安全，轉移地震等巨災風險的需求將日益擴大，這為擴大巨災保險覆蓋面、建立混合型巨災補償機制奠定了基礎。

巨災再保險是一種證券化的再保險產品，通過發行巨災債券、巨災期權、巨災期貨等金融手段，實現風險在資本市場的分散，由保險人、再保險人、投資者共擔風險。分出人須有相當份額的風險自留，分入人僅承擔有限責任。在各類巨災風險證券化交易中，最為活躍和最具代表性的巨災債券是迄今為止運用最為廣泛和成熟的非傳統風險轉移（ART）工具之一。它是由獨立于保險公司的特殊目的機構（SPV）發行的收益率直接取決于該公司或整個行業巨災損失狀況的特殊債券。與普通債券不同的是，巨災風險債券本金的返還與否取決于特定事件的發生。若預先規定的觸發事件（Triggering Event）不發生，投資者將得到比普通債券高的收益;若發生債券預先規定的觸發事件，債券發行人向投資者償付本金或利息的義務將部分乃至全部被免除。由SPV向保險公司支付賠款，保險公司再根據合同約定向投保人進行理賠。相對于傳統的以再保險轉移巨災風險的方法，巨災債券明顯存在一些源自制度設計的內生優勢，這些優勢主要表現在以下三個方面：其一，有效分散巨災風險。將主要由政府和保險公司承擔的風險專家到了整個資本市場，進一步擴大了保險公司承擔巨災的能力。其二，改善投資機會，穩定投資收益。其三，降底信用風險。

通過加強慈善救助機構的監督管理，實現捐助資金使用的科學、透明和高效性。使得更多的企業和個人捐款者愿意相信政府慈善組織和民間慈善機構，提高對受災人民的捐款力度。使得慈善救助成為巨災補償機制的一個部分，而不是在災難發生后按著職務高低進行捐款。

綜上所訴，混合型巨災補償機制設計的利端是取消現在政府在應對巨災風險上“事后”補救的消極模式，慢慢建立一種“事前”機制，把巨災風險轉移到一個更大的保險系統中，甚至整個資本市場中。

四、建立混合型巨災補償機制的弊端

巨災債券的發行可能會影響到中國證券資本市場的穩定。一是由于來自巨災風險屬性和保險費率確定兩方面的技術障礙。目前國內缺乏完備的關于巨災發生頻率和損失的歷史統計資料，無法準確測算風險損失和概率，這將是保險業介入此項風險的基礎性障礙。此外，國內保險業務一般采取綜合投保方式，即使存在巨災風險保險，其價格也無法從保費中直接剝離出來。在此種情況下， SPV難以確定巨災風險的價格，因而難以確定擬發行債券的金額和利率。二是從目前看，中國尚不具備巨災債券正常運作所需的制度條件。為確保巨災債券運作的有序性，必須建立規范的制度。中國正處于經濟轉軌階段，存在許多法律障礙。要克服這些法律障礙，將涉及到許多相關法律的完善，如公司法、信托法、證券法、稅法等。巨災風險證券化法制環境的完善就意味著對法律有關條款的突破，而修訂相關法律無疑將是一項復雜而浩大的工程。三是由于金融環境障礙。作為成熟的西方國家的保險品種，巨災債券在中國不可避免地會遇到環境不配套所形成的障礙。

五、建立混合巨災補償機制的建議

1.推動國內保險市場發展。政府應該為巨災保險創一個良好的外部環境，給予巨災保險一些優惠政策，同時保險公司具有風險管理的專業優勢，能夠也應當在巨災保險方面有所作為。從保險的社會管理功能來看，在構建和諧社會的總體思路下，保險公司在巨災保險制度建設過程中應當承擔起責任。

2.推動國內再保險市場發展。首先，可以引進國外再保公司。增強國內再保險市場的競爭力度，增強國內保險市場的風險承擔能力。其次，培育國內再保公司。在引進國外再保險公司和組織時，積極培育發展國內再保險公司，爭取把中國財產再保險公司上市，以擴大其資本規模和承保能力。

3.增強慈善救助的作用。政府要推出一系列實際可行的鼓勵監管政策，對相關個人和組織進行宏觀指導。引導富裕階層承擔更多的社會責任，鼓勵富人積極參與慈善公益事業，擴大捐贈資金量對借慈善之名進行違法行為的捐贈人受贈人進行懲處等。對慈善組織來講，除了在稅收及財政政策上對其有所照顧外，還要對其加強監督管理。可以在民政部門設立專門的捐贈管理監督機構，保證善款善用，杜絕腐敗挪用現象。另外，還需要培育慈善文化，增強全民的慈善意識，在社會上營造一種慈善的氛圍，激發、引導人們潛在的慈愛之心。最后，全社會要積極提倡正確的財富觀，積極引導人們，特別是富裕階層熱心于慈善捐贈。

從各個角度來說，探討建立混合型巨災補償機制，對于推動巨災發生之后的經濟重建，提高災害造成的今年估計損失的補償程度以及災害補償基金的使用效率，并且在一定程度上減輕政府的額外負擔、構建和諧社會都有十分重要的理論意義和實踐價值。

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[責任編輯 陳麗敏]