信任——公民參與中的薄弱環(huán)節(jié)

摘 要：在關(guān)于公民參與的研究中，管理者與公民之間的信任問題時(shí)常被忽視。如果沒有信任，那些倡導(dǎo)、授權(quán)、促進(jìn)公民參與的政策都無法得到有效的貫徹。而經(jīng)驗(yàn)證明，管理者很難給予公民真正的信任，其原因是管理者對公民能力的質(zhì)疑以及公民參與的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)計(jì)。由于政府與公民之間的信任與否直接決定著公民參與的程度，而公民與社會(huì)之間的互動(dòng)主要是通過個(gè)人、組織和社會(huì)三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)的，所以要推進(jìn)公民參與就必須從個(gè)人、組織和社會(huì)三個(gè)方面尋找契機(jī)以促進(jìn)管理者與公民之間信任的提升。

關(guān)鍵詞：信任；公民參與；管理者；公民

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0216-02

一、社會(huì)學(xué)中的“信任”

在社會(huì)學(xué)中，“信任”是理解社會(huì)關(guān)系和社會(huì)發(fā)展的核心概念。大多數(shù)的社會(huì)學(xué)家都認(rèn)可這樣的觀點(diǎn)：信任是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化的一個(gè)變量；信任需求是國家政權(quán)和專業(yè)人員權(quán)力膨脹的自然反應(yīng)；信任是對公共權(quán)力的一種社會(huì)控制機(jī)制。表面看來，這些判斷并不能推導(dǎo)出管理者對公民信任的充分條件，因?yàn)楣癫痪邆淠撤N實(shí)際權(quán)力來威脅政府及其代理機(jī)構(gòu)。

社會(huì)學(xué)家對信任進(jìn)行了多領(lǐng)域的研究，但就管理者對公民的信任方面的深入研究還很少。社會(huì)學(xué)家Offe指出了信任的四個(gè)維度：（1）公民彼此的信任；（2）公民對政治精英的信任；（3）政治精英間的信任；（4）政治精英對公民的信任。前三個(gè)維度在社會(huì)資本研究及政府信任研究中經(jīng)常被提及，但是第四個(gè)層面的內(nèi)容卻常常被忽視。總體來說，社會(huì)學(xué)家還沒有深刻認(rèn)識(shí)到政治精英對公民信任的重要意義。

二、信任的研究路徑與定義

對信任的研究有兩種路徑，一種是以Hardin和Williamson為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，另一種是以Baier和Uslaner為代表的倫理道德解釋。

Hardin和Williamson以個(gè)人主義方法論為基礎(chǔ)對“信任”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。他們的假設(shè)前提是：（1）信任與被信任來源于對個(gè)人利益的有效激勵(lì)；（2）信任遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)和算術(shù)學(xué)的邏輯，個(gè)人信念、成本和收益是判斷的基礎(chǔ)；（3）信任是一種認(rèn)知，來源于對被信任者的承諾所做的評估；（4）信任是降低風(fēng)險(xiǎn)的有效方法；（5）委托人通過獲取信息來決定是否繼續(xù)信任其代理人。這種經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋路徑存在著一定的缺陷，它的邏輯出發(fā)點(diǎn)是“信任”，但卻無法為自己進(jìn)行有效的舉證。理性行為者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估并計(jì)算預(yù)期收益，此時(shí)做出的“信任”決定是真實(shí)的嗎？“信任的核心理念應(yīng)該是：信任不是在自我理性判斷的基礎(chǔ)上建立起來的。當(dāng)信任來自預(yù)期的積極互利判斷時(shí)，信任就只是另一版本的經(jīng)濟(jì)利益交換活動(dòng)。[1]”鑒于信任既是一種理性活動(dòng)，也是一種道德責(zé)任，所以應(yīng)提倡用Baier和Uslaner的道德分析來彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)分析的邏輯缺陷。

Baier和Uslaner以倫理哲學(xué)為知識(shí)基礎(chǔ)對信任進(jìn)行分析，他們主張：（1）信任是由社會(huì)和道德關(guān)系決定的。信任是道德斷言的一種形式，與主體的自我定義、人格發(fā)展、道德判斷密不可分；（2）信任遵循一定的內(nèi)在邏輯，它往往是一種倫理選擇而不是個(gè)人效用的最大化策略；（3）信任是一種積極態(tài)度，與樂觀情緒、安全感和愿望相聯(lián)系；（4）信任與風(fēng)險(xiǎn)感不共存；（5）信任是可以驗(yàn)證的——如果我信任你，那么我會(huì)以信任的姿態(tài)來理解你的行為。

信任是具有多重內(nèi)涵的復(fù)合概念，可以進(jìn)行多學(xué)科、多視角、多維度的分析。但多數(shù)學(xué)者仍認(rèn)可有些固定內(nèi)涵存在于“信任”的概念之中：比如對未來的樂觀預(yù)期，以及對風(fēng)險(xiǎn)和不確定承擔(dān)責(zé)任等。如Rousseau認(rèn)為，“信任意味著對他人的行為和意圖始終抱有樂觀的預(yù)期，信任是一種樂意接受被動(dòng)狀況的心理狀態(tài)。”[2]

在不同的環(huán)境背景下，對于不同的人來說信任有著不同的含義。而管理者對公民的信任的含義則更為復(fù)雜和深刻，因?yàn)椤肮芾碚摺焙汀肮瘛北旧砭桶鴱?fù)雜的意蘊(yùn)。“公民”是一個(gè)復(fù)雜的群體，他們有著不同的背景和偏好，但是他們卻又是一個(gè)整體。而管理者對于公民的信任，不僅來自于他們工作中親身接觸過的部分公民，也包括他們的家人、朋友，以及他們通過教育機(jī)構(gòu)、媒體等得到的信任發(fā)展契機(jī)。

管理者對公民的信任可以定義為管理者的自信，即管理者相信那些受自己工作影響的公民參與到管理中來時(shí)他們能夠按照有序并有助于提高自己工作績效的方向發(fā)揮積極作用。這個(gè)定義中包含著管理者對公民的能力、正直、誠信的肯定。另外這個(gè)概念也包括了個(gè)人利益和組織利益，因?yàn)閭€(gè)人工作績效的提高不僅對管理者個(gè)人有利，同時(shí)對于公共利益也是有意義的。

三、政府與公民的信任關(guān)系以及對公民參與的影響

從多地的經(jīng)驗(yàn)不難看出，公民與政府之間的信任關(guān)系并不十分融洽。社會(huì)學(xué)家Peel認(rèn)為公民對政府的不信任是對政府失信的理性反應(yīng)。“在所有關(guān)于公民權(quán)和公民參與的研究中，很少有人同意這樣的觀點(diǎn)，即弱勢群體可以為自己創(chuàng)造出美好的生活。所以，問題的關(guān)鍵不是弱勢群體對政治的冷漠態(tài)度……而是其他人無法容忍弱勢群體的智慧，以及不相信他們有能力提出問題的解決方案”[3]。政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的信任氛圍，首先要付出信任。當(dāng)雙方都認(rèn)定交流是真誠的，那么信任就成為了一種大家都必須做到的義務(wù)。政府想贏得公民的信任，就必須先展現(xiàn)出對公民的信任和尊重。

然而，管理者對公民的信任是無法用規(guī)章制度和行為法則來規(guī)范的，這種信任與管理者的習(xí)慣、思維方式、宗教信仰等存在著密切的關(guān)系，所以很難在短時(shí)間內(nèi)建立起來。

管理者對公民的這種不信任直接阻礙了公民參與的發(fā)展。管理者認(rèn)為公民參與充滿了風(fēng)險(xiǎn)，首先是機(jī)會(huì)成本無比高昂——公民參與過程中耗費(fèi)的時(shí)間、金錢以及其他資源。另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是他們認(rèn)為公民獲得了某些信息后會(huì)擾亂正常的社會(huì)秩序、質(zhì)疑管理者的決策和服務(wù)。在這種消極態(tài)度的影響下，公民參與根本無法發(fā)揮積極作用，管理者和公民的關(guān)系也無法和諧，“幾乎每個(gè)公民都會(huì)不同程度地對抗政府，而官僚機(jī)構(gòu)也會(huì)做出對抗性的回應(yīng)，有的管理者甚至認(rèn)為，參與者是一群懶惰、冷淡、沒有行為準(zhǔn)則的人”[4]。在公民參與的過程中，有些管理者不把公民看做是服務(wù)的對象，而是把參與活動(dòng)當(dāng)做不得不完成的行政任務(wù)，并因此產(chǎn)生了十分消極的態(tài)度。管理者對公民參與的抵觸主要來自于參與過程中種種不可控的問題，比如制度內(nèi)沖突加劇，政策受到否定以及社會(huì)平等遭到質(zhì)疑等等。

管理者對公民的信任在一定程度上表現(xiàn)為他們與公民分享權(quán)利的意愿，越是不信任公眾，他們就越想控制公民參與的過程，這是一個(gè)完全合乎邏輯的推理。由于政府授權(quán)程度的差異，公民參與在實(shí)際操作中產(chǎn)生了不同的形態(tài)——階梯形態(tài)。Sherry Arnstein在美國規(guī)劃師協(xié)會(huì)雜志上發(fā)表著名論文《市民參與的階梯》（A Ladder of Citizen Participation），她將公民參與階梯劃分為八個(gè)梯度：首先是操縱、訓(xùn)導(dǎo)，她認(rèn)為這兩個(gè)梯度是公眾的虛假參與；然后是告知和咨詢，這是公眾的表面參與；展示是高層次的表面參與；合作、授權(quán)、公眾控制被認(rèn)為是深度的公眾參與[5]。雪莉·阿恩斯坦的這個(gè)理論對公民參與的方法和技術(shù)產(chǎn)生了巨大影響。

四、有助于提升信任的因素

1.主體性格。個(gè)人的性格對實(shí)際生活中的信任水平是有影響的，這種影響往往表現(xiàn)為隱性的、非理性的，但卻是主體對他人產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)。通常擁有幸福家庭、有愉快生活經(jīng)驗(yàn)的人更容易表現(xiàn)出對他人的信任。

2.自信的程度。自信表現(xiàn)為對自己的綜合能力的認(rèn)可，包括對自我控制力、認(rèn)知力及應(yīng)變能力等的肯定。自信程度高的人會(huì)表現(xiàn)出較高信任傾向。管理者抵制公民參與，在一定程度上也反映出管理者對自身知識(shí)和能力的自卑。

3.生活背景。以往的經(jīng)驗(yàn)會(huì)對主體的信任傾向產(chǎn)生重大影響，因?yàn)檫^往的經(jīng)驗(yàn)正是信任產(chǎn)生的依據(jù)。管理者經(jīng)常會(huì)與不同的公民打交道，如果有過美好和諧的交流，那么就更容易對公民產(chǎn)生信任，反之，則很難做到真正的信任。

4.行政程序。行政工作中為了盡量減少非理性因素，行政程序把法律作為理性和規(guī)則的保障，將程序本身作為一種控制手段，把穩(wěn)定、可靠作為公共管理的首要價(jià)值，將普適化的處事原則作為公共服務(wù)的核心原則。而公民參與卻與以上原則相悖，它可能會(huì)造成政策制定與執(zhí)行的混亂和低效。在問責(zé)制壓力下的管理者無法忍受這種風(fēng)險(xiǎn)，這必然不利于信任和公民參與的發(fā)展。

5.否定政府。對政府的否定通常都意味著公民對政府不信任，這種不信任會(huì)加劇政府對公民參與管理的恐懼。令人感到遺憾的是，即使公民滿意政府的服務(wù)，大多數(shù)的媒體和公民還是更傾向于批判政府而吝于表揚(yáng)。這種批評會(huì)使管理者更加孤立和冷漠，甚至?xí)a(chǎn)生對公民的畏懼。在這種情緒下，管理者也無法對公民給予信任。

五、結(jié)論

為了使公共管理更為高效，信任應(yīng)該成為管理者的行為原則。在公民參與中，管理者應(yīng)給予公民信任，認(rèn)可他們的能力、自律以及誠信，除非有確鑿的事實(shí)證明公民缺乏這些品德。信任原則也同樣包含著對公民的要求，即公民應(yīng)該有良好的道德，認(rèn)真履行公民義務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感等。管理者與公民之間的信任可以通過多種方法加以改善，比如加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、增加公民參與活動(dòng)，發(fā)展強(qiáng)調(diào)公民價(jià)值的文化，塑造多元、和諧的社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1] March，Jams G.and Johan P.Olsen.Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics[M].1989.New York: Free Press.

[2] Rousseau，Denise M.，Sim B.Sitkin，Ronald S.Burt，and Colin Camerer.Not So Different After All: A Cross-Discipline View of Trust[J].

Academy of Management Review.1998，(3):395.

[3] Peel，Mark.Trusting Disadvantaged Citizens[J].In Trust and Governance，edited by Valerie Braithwaite and Margaret Levi，1998.New

York: Russell Sage Foundation.338.

[4] King，Cheryl S.，and Camilla Stivers.Citizens and Administrators: Roles and Relationships[J].In Government Is Us，edited by Cheryl

S.King and Camilla Stivers，1998.Thousand Oaks，CA: Sage Publications.

[5] Arnstein，Sherry R.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners.1969，(4):216-224.

[責(zé)任編輯 王曉燕]