論績效審計的思考與執行

摘要：中國的現代審計制度是在1983年正式建立的。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。由于是新的課題，需要探索的的問題很多，本文談到審計工作的實例，并對如何開展績效審計工作做初步探討。

關鍵詞：績效審計；模式與措施

引言：隨著社會主義市場經濟建立和政企分開，浙江等一些經濟先發地區，政府職能已開始向公共服務方向轉移。因此，政府審計就必須集中到對社會公共資金審計上來，而一般性的單位財務收支審計和企業審計將逐步交由社會審計和內部審計去完成，審計機關實施對社會審計和國有企業內部審計的綜合監督。

1 簡述績效審計的概念界定

依照《最高審計機關國際組織審計準則》，中國審計的項目類型分為兩類，一類是合規性審計，一類是績效審計。合規性審計基本與我國開展的財政財務收支審計相當，績效審計則指審計機關對被審計單位管理和使用公共資源的經濟性、效率性和效果性所進行檢查和評價。

績效審計的經濟性是指在產出一定的情況下使投入最低，或者在投入一定的情況下使產出最高。效率性指投入與產出之間的關系，它用單位產出的投入或單位投入的產出來表示，一個單位投入的產出越高，效率就越高；同樣，一個單位產出的投入越低，效率也越高。效果性是指目標的實現程度，即在多大程度上實現了預期的結果，它是實際實現的目標與計劃目標之間的比較。在經濟性、效率性和效果性的關系中，效果性是決定性的。只有在不低于最低計劃標準，即預期結果基本實現的情況下，才能談經濟性和效率性；否則，在效果很差，即“產品”為廢品的情況下，即使再經濟和有效都沒有意義的。由于經濟社會生活的多變性，特別目前我國經濟體制處于轉軌時期，在政府與社會之間、各級政府部門之間的責任邊界處于不斷調整的情況下，準確規定其期望效果是比較困難的，在這種情況下，采用歷史與現實之間、同類部門之間、一個部門同類事務之間的比較就成為一種替代的選擇。無論如何，計劃目標或預期結果的事先確定是開展績效審計的必要條件。

2 構建績效審計模式的措施

開展績效審計有其獨特的外部環境與內部條件，要構建績效審計的模式，廣泛地開展績效審計，審計人員認為重要的是在以下幾個方面采取措施。

（一）審計機關的法律授權必須明確

目前我們開展績效審計，雖然有審計法作為法律依據，但是現有法律的規定還不夠具體和明確，審計法只是提出了對有關“財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”。但是在審計法中并沒有明確規定審計機關可以開展績效審計，相關的條款中，如審計機關職責、審計機關權限、審計程序等方面也是針對財務審計進行規定的，不適應于開展績效審計的需要。而在廣大的公共部門對于接受績效審計也存在不同的理解。在這種形勢下開展績效審計就有許多障礙。所以當前應在國家立法中進一步明確審計機關開展績效審計的權限，并對這一工作的開展進行法律規范。

（二）科學地將績效審計與現有審計業務種類進行結合

將績效審計作為審計機關的一項重要職責，就需要審計機關合理安排財務審計與績效審計的工作量，并注意在項目的安排上對兩類項目進行協調。在當前條件下，不對一個單位或項目同時安排兩種類型的審計，而應分析項目的特點與風險情況，對真實性與合規性方面風險較高的項目實施財務審計，對管理風險較高的項目安排績效審計。這樣可以利用有限的審計資源，充分發揮兩類不同審計的作用。

3 管理制度的完善與提高審計工作的高執行力

（一）積極推動政府預算管理制度的完善

政府預算管理制度直接影響績效審計的開展。當前我國正在探索績效預算制度，這一制度的實施，將對政府支出提出相對明確的績效要求與考核標準，這就為審計機關開展績效審計創造了良好的條件。反過來，績效審計的開展也為績效預算的實施提供了支持。通過績效審計可以對項目或單位的績效水平作出客觀的評價，為下期預算提供決策基礎，也便于考核預算單位的責任履行情況。當前審計機關應積極與財政部門配合，共同促進績效預算制度的建立。

（二）積極促進政府管理水平的提高

績效審計歸根到底還是對政府經濟責任履行情況的監督。我國的政府當今已在進行職能轉變，在這個轉變的同時也伴隨著管理水平的提高，其中的一個重要內容就是正在建立責任政府。責任政府的形成，對于開展績效審計將創造有利的條件。在這個過程中，審計機關也應通過自己的工作積極推動政府管理水平的提高。如通過績效審計揭示政府在預算管理、投資項目管理、專項資金使用管理中存在的共性問題，促進其完善制度；通過專項審計調查對政府活動進行評估，評價政府決策的科學性，改善政府活動中的管理缺陷，從而促進政府改善管理；通過對公共部門單位的審計，為政府確定相關單位的責任目標提供基礎，促進政府部門和公共單位責任制的建立。

（三）現代審計項目安排實行滾動計劃

現代審計不僅高度重視制定年度審計項目計劃，而且也非常重視制定長期和中期審計項目滾動計劃，通過滾動審計，既從歷史的角度查深查明被審計單位的問題，分析發展趨勢，提出系統的建設性意見、建議，同時也有效地擴大審計覆蓋面，特別是對重點部門、重點資金和政府領導關注、人民群眾關心的熱點、難點、焦點問題，進行連續的、動態的跟蹤審計監督，確保政府全部資金收支真實、合法和效益。

2011年，昆明市審計局著手制定三年滾動審計項目計劃，雖然是初步的，但是向動態的審計邁出了重要的一步，在項目編制過程中，注意年度審計項目計劃與下兩個年度審計項目計劃的銜接，綜合考慮年度審計項目名稱、審計目標、重點內容、審計方式方法、實施時間、所需審計人員數量和工作量等計劃要素，使年度審計項目計劃與中期審計項目計劃形成一個統一整體，把中期審計項目計劃作為年度審計項目計劃的延伸，重點反映審計業務發展的脈絡和方向。

（四）實行全過程審計

經濟社會建設與其它領域建設一樣，各要素之間是一個相互關聯、相互影響和連續發展的過程。傳統審計中，審計人員往往對審計對象某一具體時段或某一具體事項予以較多的關注，而對審計對象的全部過程及審計要素之間的聯系往往比較為忽視，從全面的、歷史的、發展的、辯證的和站在宏觀的、全局的高度，對經濟活動進行事前、事中、事后的全過程審計觀察相對較為薄弱，如對部門預算審計，我們一般只進行部門預算執行情況的審計和對決算草案進行試點審計，尚未對部門預算編制、預算執行和決算三大環節進行全過程審計。如何探索全過程審計，近年來，基層審計機關在一些領域有選擇地進行了嘗試。

如安寧市審計局在對安寧連螳川西路景觀大道實施全過程跟蹤審計，在過程中就審減投資數千萬元，取得良好的效果，得到市委、市政府領導的充分肯定。在抗旱救災資金管理使用過程中，昆明市審計局和安寧市審計局兩級分別實施了跟蹤審計，在使用過程中未發現有違紀違規情形，所使用資金全部用在實處，確保抗旱救災取得階段性勝利，社會效益明顯。

（五）從單位審計向項目審計轉變

傳統審計是以一個經濟活動單位（部門）為審計對象，審計一般是通過對被審計單位會計年度所發生的經濟活動為審計內容。項目審計是現代審計的新方法，而且項目審計直接以經濟活動為審計對象，以特定的經濟活動或具有相同性質的系列經濟活動為審計內容，如對政府投資活動的審計、專項資金管理和使用的審計等等。向這種以經濟活動為審計對象的審計活動，組織嚴密，程序規范，審計深入細致，有確定的審計目標和確定的測量尺度，按特定的審計對象匯集各專業人才，能對特定的經濟活動實施全面的、深入的、全過程的監控，并隨著審計活動的開展不斷向決策部門和項目管理部門反饋信息，及時矯正偏離狀態，修正和完善計劃的缺陷和不足，全面提高項目運行的效率、效益、效果。這種以向決策和管理部門提供高水準管理信息的審計活動，遠比單純的以財務收支合法合規性為目的的審計能更產生巨大的審計影響力，這是今后政府審計發展的主流方向。

4 總結

總之，績效審計是擺在我們每一個審計人面前的新課題，需要我們積極探索，不斷研究新情況、解決新問題，總結新經驗，還要借鑒各國好的經驗和做法，使我們的績效審計工作逐漸成熟起來。