試論中國民事公益訴訟制度的構建

摘要：近年來，實踐中發生了大量侵害公共利益的行為，中國對民事公共利益司法保護制度的缺失也日益顯現。為了更好地保護公共利益，必須突破訴訟法領域的理論障礙，建立民事公益訴訟制度。

關鍵詞：民事公益訴訟；集團訴訟；職權探知主義

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0248-03

一、民事公益訴訟的概念和特征

民事公益訴訟是指在民事、經濟活動中，國家專門機關、社會團體（組織）以及公民個人根據法律的規定，在國家利益、集體利益或者不特定多數人的利益受到侵害或者將要受到侵害時，為保護上述利益而向法院提起的民事訴訟。

民事公益訴訟雖然屬于民事訴訟，但卻是一種全新的民事訴訟形式，與傳統民事訴訟存在諸多區別：（1）傳統民事訴訟純粹為了維護私人利益，具有私益性。而民事公益訴訟注重對國家利益、多數人利益的保護，具有公益性。（2）傳統民事訴訟的當事人為案件的直接利害關系人；公益訴訟中，當事人不限于直接利害關系人，間接利害關系人甚至任何人都可以成為當事人。（3）傳統民事訴訟主要是以過去的過錯為基礎施以救濟；公益訴訟不僅包括這一點且更注重對將來的預測，特別是禁止之訴，具有預測性與立法性。（4）傳統民事訴訟的既判力僅及于參加訴訟的當事人，一般不及于訴訟外的第三人；公益訴訟判決的既判力呈擴大化趨勢，不僅及于參加訴訟的當事人，而且還及于可能受到判決影響的未參加訴訟的任何人[1]。

二、構建中國民事公益訴訟制度需要克服的理論障礙

從以上對比可以看出，民事公益訴訟在許多方面突破了傳統的訴訟法學理論。民事訴訟要實現維護公益和私益的雙重目的，其制度就必須要有所突破。中國要構建民事公益訴訟制度，需克服以下三個方面的理論障礙：

（一）訴權理論的障礙

二元訴權理論一直是中國訴訟法學界的通說。這種訴權理論認為，訴權包括程序意義和實體意義兩個方面。程序意義上的訴權是指提起訴訟的權利，即起訴權；實體意義上的訴權是指原告對被告實體要求獲得滿足的權利，即勝訴權。二元訴權理論認為，訴權的產生和存在，以“實體權益受到侵害”為前提條件，訴權的主體必須與民事糾紛有直接利害關系。然而在新型社會糾紛中，紛爭涉及公共利益，“非直接利害關系人”與公共利益并沒有直接聯系，與公益糾紛沒有直接利害關系。依照二元訴權理論，他就不能成為訴權的主體，無權將公益糾紛引入民事公益訴訟程序，這就會導致大量的民事權利得不到司法救濟，民事糾紛得不到及時、合理地解決。為了使權利得到救濟和解決民事糾紛，應當擴大訴權主體的范圍，賦予非實體爭議主體的第三人以程序意義上的訴權，來維護實體爭議主體的權益。

（二）當事人適格理論的障礙

當事人適格，也稱為正當當事人，是指在具體的訴訟中，能夠作為當事人起訴或應訴，并且獲得該案判決的訴訟法上的權能或者地位。這種權能或者地位稱為“訴訟實施權”，具有這種權能或者地位的人就是“正當當事人”。訴之利益是連接實體法和程序法的樞紐，根據傳統的訴之利益理論，只有自己的合法權益受到違法侵害的人，才能成為正當當事人，具備起訴的資格，這種標準被稱為“直接利害關系原則”[2]。但是隨著現代社會和法治的發展，對當事人而言，這種“直接利害關系原則”越來越不利于對其合法權益的保護。

隨著社會的發展，新型訴訟應運而生。這些訴訟所涉及的利害關系超越了個人的利害關系，呈現出集團性或者擴散性，糾紛與當事人可能沒有直接利害關系，依照傳統的當事人理論，民眾在這種糾紛中是不適格的當事人，不享有訴權，其利益也無法獲得保護。因此，有必要重新解釋訴之利益，擴張當事人適格的基礎，使更多的熱心民眾可以參與公共利益的保護。有學者認為，“訴的利益乃原告謀求判決時的利益，即訴訟追行利益。這種訴訟追行利益與成為訴訟對象的權利或者作為法律內容的實體性利益以及原告的勝訴利益是有區別的，它是原告所主張的利益（原告認為這種利益存在而作出主張）面臨危險和不安時，為了去除這些危險和不安而訴諸法的手段即訴訟，從而謀求判決的利益，這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。”[3] 在有關當事人可以通過審判請求獲得一定的利益（個人利益或者公共利益、物質利益或者精神利益），從而有進行司法保護必要性的情況下，法院都應當許可該當事人作為正當當事人進行訴訟。

（三）既判力理論的障礙

一般認為，既判力是指判決的實體確定力在訴訟程序上對法院和當事人產生的約束力。它包括兩方面含義：一方面，判決實際所確定的權利或法律關系，當事人和法院必須遵守，當事人和法院不得提出相異的主張或者作出矛盾的判決。另一方面，基于公共利益考慮，限制當事人濫用訴訟制度，當事人和法院不得就既判事項再行起訴和重復審判。既判力對當事人的實體權利和程序權利都具有重大影響。因此，傳統民事訴訟理論認為，既判力的主觀范圍原則上僅限于該案的原被告，但法律另有規定的除外。這導致在一定范圍擴張既判力的公益訴訟制度遭到了許多質疑。

公益訴訟的爭點具有社會化的特性，侵害不只是對某個個體的侵害，換句話說，原告所主張的利益不僅涉及自己的利益，還可能涉及與原告處于同一地位的其他眾多主體的利益。在這種情況下，如果法院的判決僅對提出請求及相對的當事人具有約束力，而不涉及案外人，將無法使加害者得到應有的懲罰，并且也難以實現訴訟所追求的經濟和公平的功能，會使審判陷于訴訟的“海洋”而疲于應付。為此，公益訴訟制度需要突破傳統的既判力主觀范圍原則的束縛，使判決的效力大大擴張，這樣不僅能更好的實現訴訟解決糾紛保護權利的功能，而且還大大擴展了訴訟的功能，使訴訟在社會上發生更廣泛、更直接的影響[4]。

三、構建中國民事公益訴訟制度的具體設想

中國現行民事訴訟法并沒有規定公益訴訟制度。近年來實踐中發生了大量侵害公共利益的行為，中國對民事公共利益司法保護制度的缺失也日益顯現。由于立法的滯后，導致受害者常常無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。就公益訴訟的結果來看，很多案件都以法院不立案或者駁回訴訟請求而告終。要從根本上解決這一問題，必須依賴于具體法律制度的構建。以下筆者將對如何構建中國的民事公益訴訟制度提出一些具體設想：

（一）提出公益訴訟的主體

筆者認為，提出民事公益訴訟的主體應該確定為：

1.任何公民。任何公民為維護公共利益提起訴訟是民事公益訴訟的一大特點。由于作為訴訟基礎的利益紛爭的社會化和訴訟的公益價值追求，要使因違法行為受到侵害的公眾利益獲得保護和救濟，依照傳統的當事人理論來衡量原告是否適格已不再具有實際意義。因此，在公益糾紛中，應當擴大訴訟主體范圍，使訴權不再專屬于“直接利害關系人”，通過法律將訴權直接賦予公民，保障任何公民都有權為維護公共利益而代表國家起訴民事違法行為。

2.社會團體。社會團體的真正介入是解決社會公益糾紛和實現社會公益目的的重要條件之一。鑒于有關社會團體在環境保護及公眾消費領域所發揮的作用越來越大，通過法律將訴權直接賦予社會團體，由其代表受害群體進行訴訟，能夠有效解決受害人眾多的問題，并且能夠使社會團體的監督獲得司法的有力保障。有關的社會團體包括工會、婦聯、消協以及公益法律機構等。

3.檢察機關。在訴訟涉及國家和社會公益時，國家作為控訴一方不可或缺。檢察機關作為國家和公共利益的代表參加訴訟，不僅能嚴密監督和有效遏制民事違法行為，還在最大程度上保證嚴格執行起訴標準，防止私人起訴可能產生的報復和濫訴弊端，從而實現訴訟的效率和效益。

（二）中國民事公益訴訟的形式

在國外，公益訴訟主要有集團訴訟、團體訴訟、檢舉人訴訟以及民眾訴訟等形態。筆者認為，集團訴訟應該成為今后中國民事公益訴訟的主要形式。

集團訴訟是美國處理大量產生于同一事件的類似訴訟請求的一種獨特訴訟程序。集團訴訟是允許一人或幾人代表他們自己或那些聲稱受到同樣侵害或者是以同樣的方式被侵害的其他人起訴或被訴的制度。美國集團訴訟采用默示方式認可代表人，實行的是“申報退出”制度，只有在法院公告后申報退出的，將來才不受判決約束，若沒有申報退出就視為當事人，要受判決的約束。對于所有的集團訴訟而言，無論是涉及原告或被告作為集團的案件，《美國聯邦民事訴訟規則》第23條明文規定須符合以下條件：第一，集團人數眾多，以致全體成員的合并實際上不可能。第二，爭點具有共通性，集團具有共同的法律或事實問題。第三，代表當事人的請求或抗辯是屬于集團的典型的請求或抗辯。第四，當事人代表能公正和充分地維護集團成員的利益[4]。

集團訴訟的真正價值，在于制約大眾侵權，它最顯著的特點是起訴代表人根據自己的判斷為全體被害者的利益進行訴訟活動，而不需要授予訴訟追行權。所以集團訴訟是處理消費者案件和公害事件不可或缺的訴訟方式。此外，集團訴訟中損害賠償（懲罰性賠償，采取兩、三倍賠償的政策）并不是唯一的救濟方式，甚至不是最主要的救濟方式，當事人還可以請求法院作出禁令性或宣告性判決。

中國的代表人訴訟制度與美國的集團訴訟有許多相似之處，它們都屬于群體訴訟，由具有共同利益關系的人組成一個群體，由其中的一人或幾人代表該群體提起訴訟。這種方式的運用有效地解決了主體眾多與訴訟空間有限之間的矛盾，極大地發揮了司法解決糾紛的功能。但是由于提起代表人訴訟，以訴訟標的為同一或同種類的共同利益關系為條件，中國代表人訴訟被局限于很小的范圍，再加上對于人數不確定的代表人訴訟還設置了權利登記、要求具體受害人明示授權等限制，使得中國代表人訴訟的提起不能像美國集團訴訟那樣寬松和便利，無法擔負起像其一樣強大的解決公益問題的功能。為了更好地發揮代表人訴訟制度在維護社會公共利益領域的作用，有必要吸收和借鑒美國集團訴訟的規定，在以下方面對中國的代表人訴訟制度加以改進：

1.放寬代表人訴訟的適用條件。集團訴訟的適用要求所有成員存在著共同的法律問題或者事實問題。而中國代表人訴訟要求當事人具有同一或同種類的權利義務關系，適用范圍局限在很小的范圍內，那些因同一事實問題或法律問題而引起的多數人爭議被排斥在外。筆者認為，可以參考集團訴訟的做法，允許具有共同事實問題或法律問題的眾多當事人提起代表人訴訟。

2.修改權利登記的程序。權利申報登記制度雖然克服了人數不確定的弊端，但是也有其負面的作用。若有關權利人不來登記，并且以后也不主張權利，違法者受判決確定的賠償額就會遠遠低于其違法所得利益，不但不能最大限度地救濟受害者，反而放縱了違法行為人。這種程序妨礙了代表人訴訟功能的發揮，參考美國集團訴訟的“聲明”退出程序，只有聲明退出的人將來才不受裁判約束，只要當事人不聲明退出訴訟，就視為當然的當事人，受裁判的約束。

3.賦予原告要求法院發布禁令的權利。在個別侵權案件中，當事人往往是只要求損害賠償，而在近年的環境污染、產品責任糾紛、虛假廣告等案件中，當事人往往不僅要求金錢賠償，而且希望法院發布禁令，禁止侵害者繼續實施侵害行為，以保護潛在的受害者，但是法院一般不予支持。為改變這一狀況，發揮禁令對將來糾紛的預防作用，必須明確地賦予當事人提起不作為之訴，要求發布禁令的權利。

4.實行懲罰性賠償或者二三倍賠償的政策。盡管強烈的法律意識能夠驅使人們去從事這些活動，但為了促進訴訟活動的開展，也要人為地刺激他們。若對大量受害的救濟給予大幅度的經濟“獎勵”，對侵權者適用懲罰性賠償，最高可按實際損失的三倍進行賠償，不僅能促進訴訟活動，而且會產生一批從事大量被害救濟工作的專家。

5.加強公益保護團體組織建設，引進團體訴訟制度。公益訴訟的目的在于保護公共利益不受非法侵害。實踐也證明，克服個人力量的不足，發揮一個組織在經濟、法律等方面的優勢對公益訴訟制度的建設是大有裨益的。加強公益保護團體的組織建設，主要包括以下兩點：一是建設和完善具有起訴權的公益團體。二是加強公益法律機構的建設。筆者認為，加強公益保護團體的組織建設，設立團體訴訟，讓某些團體有權直接提起侵權之訴或者不作為之訴，將開辟維護公益的新道路并取得良好的效果。

（三）民事公益訴訟中的職權探知主義

民事訴訟中，就作為判決基礎的事實證據由誰負責主張和提供來說，存在著辯論主義與職權探知主義之分。

所謂辯論主義，是指主張事實和提供證據是當事人的責任，法院不得做出異于當事人訴訟上自認的判斷。其具體包括以下內容：其一，直接決定法律效果發生的主要事實必須在當事人的辯論中出現，法院不能以當事人沒有主張的事實作為判決的基礎。其二，對于雙方當事人都沒有爭議的事實，法院應當作為判決的基礎。換言之，法院應當受當事人自認的約束。其三，法院對證據的調查，原則上僅限于當事人提出的證據，而不允許法院依職權主動調查證據 [5]。

所謂職權探知主義，是指法院不受當事人主張的事實和提供的證據的范圍的限制，主動依職權調查事實和收集證據。職權探知主義包括以下內容：其一，即使雙方當事人都未主張的事實，法院也能予以認定。其二，當事人的自認對法院無拘束力。其三，法院可以依職權廣泛調查證據[6]。

辯論主義是私法自治理念在民事訴訟中的具體展開，辯論主義的理想是強調當事人自主解決糾紛，因此，只應適用于解決私權利益問題的民事訴訟。對于民事公益案件而言，應采取法院職權探知主義。這是因為：

首先，辯論主義條件下的訴訟主要根據當事人的對話和對抗形成判決，判決的正當性是建立在當事人參加訴訟能力旗鼓相當的前提下的。而在公益訴訟中，當事人之間力量對比嚴重失衡，“武器對等”原則受到極大的挑戰，如此就會造成實質上的不平等對話和對抗，由此形成的判決也就缺乏充分的正當性。其次，辯論主義的適用，以當事人有權處分的事項為限。而在公益案件中，對于案件事實和證據不能任由當事人處分，不但不能任由當事人虛假提出或虛假自認，而且也不能任由當事人提供虛假證據來“證明”。因為根據虛假的事實、自認和證據所做出的判決必然不能保護公益，而法院以公益維護者身份依職權探知事實，較能發現真實和維護公益。最后，《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》為在民事公益訴訟中采取職權探知主義提供了依據。2002年開始實施的《證據規定》對法官依職權調查收集證據作出了明確的規定，其對法官依職權調查收集證據范圍的設定僅限于程序事項以及涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實。民事公益訴訟的目的是維護公益，對于涉及公益的事實，由法院依職權調查取證符合《證據規定》的要求。

必須明確的是，在民事公益案件中適用職權探知主義，并不意味著取消程序參與原則或限制當事人的質證權和辯論權。職權探知主義并非與正當程序或者程序公正相對立。根據“正當程序保障原理”和“程序參與原則”，即便是法院依職權收集的證據和探知的事實，法院在將其作為裁判根據之前，也必須經雙方當事人質證辯論或者發表意見，對于當事人未發表過意見或未進行過質證辯論的事實證據，法院不得將其作為裁判根據[7]。

參考文獻：

[1] 開啟救濟公共利益之門——論建立民事公益訴訟制度的必要性及障礙之克服[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/html/article/200611/13/223482.shtml.

[2] 伍玉功.公益訴訟制度研究：第1版[M].長沙：湖南師范大學出版社，2006：149.

[3] 顏運秋.公益訴訟理念研究：第1版[M].北京：中國檢察出版社，2002：94.

[4] 祁英香.公益訴訟制度研究——關于民事公益訴訟制度之構想[D].北京：中國政法大學碩士學位論文.

[5] 熊躍敏.辯論主義：溯源與變遷——民事訴訟中當事人與法院作用分擔的再思考[J].現代法學，2007，（2）.

[6] 劉祥紅.論西方民事訴訟辯訟主義之修正[J].培訓與研究——湖北教育學院學報，2001，（3）.

[7] 邵明.析法院職權探知主義[J].政法論壇，2009，（6）.

[責任編輯 王曉燕]