高校學生戶籍制度改革的理論探討

摘要：戶籍制度是一個國家進行管理的基本手段，在中國目前階段，高校學生的戶籍制度沿用1958年的戶籍遷移制度，各省根據各自實際，出臺了不少政策，對原有的戶籍制度進行了改革，隨著社會改革的進一步深化，國家原來執行的戶籍制度正在發生變化，高校學生的戶籍遷移制度改革勢在必行。

關鍵詞：高校學生；戶籍制度；改革

中圖分類號：G64 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0315-03

前言

1958年，中華人民共和國第一部關于戶籍管理的法律《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱條例）以主席令的形式公布，并于1958年1月9日起施行，標志著中國現代戶籍遷移制度的正式形成，它對于鞏固新民主主義政權、維護社會穩定及建設一個社會主義強國起到了積極的推動作用。從《條例》頒布至今已有六十余年，中國經歷了計劃經濟、改革開放、改革深化等幾個階段，政治、經濟形勢發生了翻天覆地的變化，原有的戶籍遷移規定越來越不適應改革的變化，關于戶籍改革的呼聲一直沒有停止。隨著社會改革的進一步深化，中國的戶籍制度中存在的各種弊端逐步顯現出來，戶籍改革的呼聲越來越強烈。為此，中央本著城鄉統籌、可持續發展的原則，積極謹慎推進、漸進式放開的戶籍改革措施，相繼出臺了不少改革綱領性文件，如國務院在2010年5月27日轉發了國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》、國務院辦公廳[2011]9號文件《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》等，目的是實現最終自由遷移。作為在戶籍遷移過程中的學生群體，我們認為，在目前的社會變革過程中，高校學生戶籍遷移制度應該改革。

一、中國現有戶籍制度

（一）中國戶籍制度的特點

現代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。中國現有的戶籍制度特點是戶籍身份代際繼承為主的城鄉兩元結構：（1）戶籍劃分為農業戶口和城鎮戶口；（2）戶籍身份以繼承為主、政策改變為輔；（3）戶籍登記地與居住地相一致、限制遷移；（4）戶籍身份與資源占有、利益分配相關聯。

這種戶籍制度的特點反映了中國當時政治、經濟、文化等特點，具有強烈的政治色彩和文化色彩。如條例第1條是這樣規定的：“為了維持社會秩序，保護公民的權利和利益，服務于社會主義建設，制定本條例”，第21條“戶口登記機關在戶口登記工作中，如果發現有反革命分子和其他犯罪分子，應當提請司法機關依法追究刑事責任”。從以上2條規定可以看出，中國戶籍管理的主要目標是證明公民身份、便利公民行使權利和履行義務；統計人口數字為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防范反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭，其主要作用是服務服從于計劃經濟，為國家的社會治安穩定服務。

（二）《條例》關于戶籍遷移的規定

《條例》關于戶籍遷移規定主要是以限制為主，有條件地遷移。第6條 公民應當在經常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。第10條規定：公民遷出本戶口管轄區，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口，公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。第16條 公民因私事離開常住地外出、暫住的時間超過3個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續；既無理由延長時間又無遷移條件的，應當返回常住地。因大學生在學校學習時間一般長達三至四年，或更多，公安機關依據這個規定，要求大學生在就學時，必須把戶口遷入所在學校，以方便學校所在地戶籍管理機關的管理。經過幾十年的變化，國家根據形勢的發展，出臺了一系列法規，調整、細化、解決在戶籍遷移的一些問題，如允許農民進城落戶、鼓勵人才進城落戶等，但關于高校學生戶籍遷移的制度沒有太大的變化，主要是各省出臺一些地方性規定，如浙江省2005年開始允許高校學生自由選擇遷移，杭州市規定，杭州地區的學生原則不遷等。

（三）高校學生戶籍遷移的性質

按照《條例》第6條第2款的規定，高校學生憑“學校錄取證明”，可以辦理戶籍遷移。根據《中華人民共和國高等教育法》第19條規定和《普通高等學校學生管理規定》第7條規定：高校學生首先必須是中等教育畢業或具有相同學歷，必須通過國家規定舉行的入學考試，并取得合格成績；其次，必須經國家有關部門認可，并按照國家的招生計劃同意錄為計劃內的學生；再次，必須持有錄取通知書，并到相關學校進行報到注冊登記。從以上規定可以看出，高校學生戶籍遷入高校后，其身份是學生，而不是正式國家錄取的職工（或干部），高校學生在校的幾年里，其戶籍狀態有幾種可能：（1）未完成學業（包括未報到注冊），戶籍遷回原籍，恢復原有戶籍性質；（2）完成學業分配到工作單位，戶籍遷到新單位；（3）完成學業，不就業、回家或出國等，戶籍遷回原籍，原農業戶籍變為城鎮戶籍。從上述幾種情況來看，學生的戶籍其實是處于待定狀態，屬于有條件的遷移，沒有達到穩定狀態，部分高校學生的農業戶籍變為城鎮戶籍也是有條件的變動，并根據其學業的變化而隨時變化。因此，高校學生的戶籍地址與戶籍非農性質這兩大要素始終處于待定狀態，與定居為目的的戶籍遷移政策有一定的差距。

（四）1958年《條例》確定高校學生戶籍遷移的原因分析

1.計劃經濟的產物；生產資料社會主義改造完成后，國家為了政權穩定及體現社會主義公有制的分配原則，生產資料、生活資料實行嚴格的計劃供給體系，糧油作為國家戰略物資和生活必需品也實行嚴格的計劃供應，而計劃供給的基礎就是人口數量。因此，高校作為國家的計劃供應單位，計劃供應的數量必須與遷入學校學生的數量相一致，戶籍遷移既是國家供應計劃制定的依據，也是人口統計的需要，其他由國家提供福利保障也存在著類似的情況。這種狀況一直到20世紀80年代初期，計劃經濟有所改變為止。

2.國家經濟發展的需要。建國初期，國家百廢待興，工業基礎幾乎為零。要發展經濟，壯大國家實力，首先要建立以工業為基礎的城市經濟，高校學生作為國家的人才和優質的勞動力，進入相對發展的城市，既是國家戰略的需要，更是經濟發展的需要。

3.國家政局穩定的需要。20世紀50年代，國家政權已經穩定，但顛覆政權的敵對勢力時刻給新生政權以破壞活動，為了穩定基層政權，為經濟建設創造良好的局面，必須對人口實行有效的管理。當時交通不發達、科技落后，以人口居住地、限制人員隨意流動為主要的靜態的管理，是最有效、最直接的管理模式，學生就學而變動戶籍地址也必須服從這一大局需要。因此高校學生在學校學習時間一般長達三至四年，或更多，公安機關依據這個規定，要求大學生在就學時，必須把戶口遷入所在學校，以方便學校所在地戶籍管理機關的管理。

4.國家的就業政策把高校畢業生當著人才，給予他們有較高待遇的城鎮戶口也情理之中；同時為了方便畢業分配，把高校學生戶籍作為過渡性的形式而統一遷至學校，具有一定的合理性。

二、目前高校學生戶籍遷移后存在的實際情況

1. 20世紀90年代，國家對高等教育進行重大改革后，高校畢業生就業不再由國家統包分配，改由用人單位與畢業生之間雙向選擇，畢業生在一個單位就其一生的擇業情況較為少見，隨之而來的就業單位流動頻率越來越高，用人單位不愿意、也不希望畢業生的戶口遷入；同時目前社會上很多用人單位沒有建立集體戶口，高校畢業生的戶口也難在其落戶。

2.現有的政策、科技手段可以滿足社會治安方面動態管理的需要；戶籍管理的另一功能是社會管理職能，當前、以微機、網絡為代表的信息時代已經來臨，也成為政府提高管理效率的重要手段，社會治安管理也從原來的靜態管理轉變為動態管理，以遷移為主的常住人口管理轉變為常住人口和居住申報人口（流動人口）兩種戶籍管理相結合的模式，高校學生在校學習期間的過渡戶籍遷移管理的必要性趨于無。

3.高等教育的普及，地方政府為引進人才而采取的落戶政策的優勢逐步喪失，以市場化流動的人才機制得到了社會的認可。以杭州市為例，2002年7月，杭州市出臺政策，本科學歷的高校學生可以先落戶、后就業，目的是為了吸引更多的本科以上學歷的人才在杭創業，2006年6月起，這一政策調整為研究生以上的高學歷，戶籍遷移制度深深打上了“精英”的烙印，高校畢業生除在杭有工作單位之外，一律遷回原籍或當地的人才市場，這使得為就學而遷移戶籍的行為成了多余的環節。同時國家的城市發展戰略是控制大中城市規模，發展小城鎮，高校學生戶籍遷移性質和特性也不符合這一戰略指導思想。

4.政府戶籍管理部門增添了許多環節，浪費了財力、人力。高校學生的戶籍遷移主要由公安機關戶政管理部門負責，每年新生開學和畢業生離校兩個時段，公安機關戶政部門都會加班加點，為學生辦理遷入、遷出手續，學校也會專門派人具體負責這項工作，投入的人力物力很大。以杭州市為例，在杭高校每年招收新生十萬人，理論推算，畢業生戶籍遷移也有10萬左右，為此杭州市公安機關的戶政部門每年要辦理遷移、落戶手續20萬人次，投入的工作量巨大。按照新公共服務理念的要求，政府提供的公共產品，必須滿足社會發展的需要，一旦該產品已過時或效率低下，其公共產品必須作出調整，高校學生的戶籍遷移制度正是屬于這一類。

5.與戶籍掛鉤的身份象征、利益占有等逐漸喪失。中國傳統的城鄉兩元結構戶籍管理體制，使得城鎮戶籍具有一定的優越性，它所代表的資源占有、利益分配等一系列措施優于農業戶口。當某些福利待遇逐漸淡出人們的視線，非農戶籍的含金量大大降低，乃至喪失，相反某些地方農業戶口的價值飆升。如浙江義烏，在推進城市化過程中，戶籍身份的變化困難重重，集體土地與國有土地的級差使得農業戶口的價值以百萬元計，當地高校學生千方百計地不遷戶口或非轉農，為此，當地政府為了社會穩定的需要，允許戶口不遷或有條件地非轉農。作為國家今后的發展趨勢——城鄉一體化和經濟結構的調整，農業成為一項產業，從事農業的不再是農業人口，行業將不再為戶籍身份設置障礙，每一個公民都將平等地得到就業、教育等權利，戶籍登記的主要目的民事權利功能和國家統計功能將強化，戶籍遷移中的功利性因素將消失，使得戶籍遷移的必要性大大減低。

三、高校學生戶籍遷移制度改革的可行性

1.現有的戶籍改革趨勢。1954年國家頒布的憲法，規定了公民自由遷移原則，1958年，國家頒布的戶籍登記條例限制了公民的自由遷移，隨著社會政治、經濟體制改革的深化，現有的戶籍制度成為當前社會健康發展的重大障礙，以居住地為原則的戶籍登記制正在為廣大公民及政府所接受，并同國際先進的戶籍管理制度相一致。高校學生在校學習的幾年時間里，既無穩定的職業、也無獨立的收入來源，其在學校的戶籍登記實際是處于相對穩定的待定狀態，隨時因學業的變化，而改變自己的居住方式，因此，關于高校學生的戶籍遷移的政策必須作出調整。

2.目前居住證制度替代的可行性；國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出的居住證制度，是國家借鑒國外綠卡經驗基礎上，一種城市之間的戶籍改革措施，是目前較為現實可行的戶籍制度改革措施。所謂居住證就是國家為了推進戶籍改革，對居住在某一地市、而常住戶口不在本地的人員，有條件地辦理居住證件，持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當地居民待遇的一種戶籍管理制度，是中國國內的城市綠卡。2008年，深圳最先推出居住證制度，其中把高校學生納入其中，效果理想。

四、取消高校學生戶籍遷移制度后高校學生所關心的問題

1.非農情結：建國六十多年，中國的城鄉戶籍兩元結構體制在民眾心目中根深蒂固，非農戶籍后面的利益更讓人們對城市戶籍難以忘懷，作為取消戶籍限制、實行城鄉一體化的國家改革方向，解決民眾心結的方法就是就地解決農轉非。目前國家已在各地出臺指導性政策，供學生選擇，其中關于農轉非的問題，是以新生入學時自愿選擇為主。國家作為現代化標志之一的城市人口數量問題，也可以把高校學生確認后納入城鎮戶口性質統計；另以城市實行居住證數加以補正。

2.醫療保障：根據國家衛生部、財政部1989年頒發的《公費醫療管理辦法》文件，大學生的醫療納入就學所在地的城鄉居民基本醫療保險，與戶籍掛鉤的政策已經取消。隨著國家經濟的發展，各地城鄉居民基本醫療保險的標準、享受待遇基本趨于一致，故高校學生無須為醫保問題擔憂。

3.政治權利：按照選舉法的規定，公民進行選民登記時，按照選區進行，具體規定中的第2條是這樣的：“……（1）城市居民和農村居民在戶口所在地登記；（2）機關、事業單位的工作人員，企業職工，在校學生，在所在單位的選區登記……”按照這個規定，高校學生在行使選舉權時，可以進行選擇，即在常住人口登記地或高校所在地，戶籍的遷移并不妨礙學生政治權利的行駛。

4.就業地域限制：不可否認，目前有些單位招工、報考中有一定的戶籍限制，但它不妨礙人才流動市場化的趨勢，以戶籍為手段而吸引人才的功能趨于淡化，今后也將成為常態化。某些特殊崗位需要戶籍前置條件，也僅僅是少數，而主要是崗位性質的特殊要求；同時這類特殊情況的出現，不妨礙戶籍沒有限制的總趨勢。

5.關于戶籍購房：目前各地在購房政策上規定與戶籍掛鉤，這種情況其實是違反經濟發展規律的，是短期的行政行為。住房的功能主要是居住，是生活的必需品，應該歸類于生活資料。當住房變成流通品，成了經濟交往過程中的商品時，其所擁有的屬性發生了變化。在供需矛盾比較突出的時候，國家從大局出發進行適時的調控符合經濟規律，目的是使住房的屬性回歸到生活資料中來。今后隨著國家關于住房制度的改革，這一行政調控措施肯定會取消。

6.畢業遷移：按照目前高校畢業生遷移政策，畢業后的戶籍遷移有兩種方式，一種方式是畢業生前往就業單位，另一種是遷回原籍，即居住地，某些特殊情況可以前往畢業生的近親屬。因此，高校畢業生只要有報到證，遷入地應該無條件地接受，與學生就學時的戶籍地址及戶籍性質無關聯。

7.其他社會管理問題，如計劃生育、子女教育、服兵役等，目前的政策可以滿足這幾方面的需要，與高校學生戶籍遷移改革不相矛盾。

結束語

高校學生戶籍遷移涉及學生的切身利益，與國家的政治、經濟體制改革息息相關，為此，我們要在調查研究的基礎上，法律制定與行政措施相配套，既要積極地按照國家政策的走向進行改革，又要保護高校學生的利益，以維護國家社會的穩定。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國戶口登記條例[Z].

[2] 羅瑞卿.關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明[N].人民日報，1958-01-10.

[3] 國務院轉發的國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》[Z]，2010-05-27.

[4] 國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知[Z].國務院辦公廳（2011）9號文件.

[5] 深圳市人民政府.深圳市居住證暫行辦法[Z].

[6] 國務院.關于農民進入集鎮落戶問題的通知[Z]，1984.

[7] 陸益龍.戶籍制度——控制與社會差別[M].北京：商務印書館，2003：12.

[8] 當代中國戶口制度的歷史及現狀[EB/OL].http：//ido.3mt.com.cn/pc/200509/20050908164580.shtm.

[9] 鄭杭生，等.當代中國社會結構和社會關系研究[M].北京：首都師范大學出版社，1997.

[責任編輯 陳 鶴]