街道辦去留之爭

“街道辦去留”的話題由來已久。

近段時間以來，這個話題重新引起熱議：《北京市“十二五”時期體制改革規劃》提出，將“探索撤銷街道辦事處的改革試點”。而安徽省銅陵市已完成了撤銷街道辦的改革。國務院民政部官員亦明確表示，取消街道辦“是個趨勢”。

一時間，街道辦的命運再次引起人們的關注。

有專家指出，無論撤銷或保留，街道辦在城市管理中曾經發揮的作用都不能一筆勾銷，而且應當放到整個城市管理的體制中去認識和觀察。

新中國成立伊始，我國規定在人口10萬人以上的城市分設若干區。1954年9月頒布的憲法則規定，直轄市與較大的市分為區。設區的市便形成市、區兩級政府的管理體制，不設區的市（一般為縣級市）僅設市政府。

為加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，1954年年底，全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》規定，市轄區、不設區的市的政府可以按照工作需要設立街道辦事處，作為它的派出機關。后來，街道辦在城市管理中發揮了積極作用。與此同時，其職能也逐步突破了“居民工作”的邊界。

隨著改革開放的推進，愈益紛繁復雜的社會事務呼喚著城市管理體制的改革。于是，不少大城市強化區政府功能，并讓街道辦也承擔起更多的城市管理職責。至此，街道辦雖然名義上是政府的派出機關，但實際上已經成為一級“準政府”存在，承擔著城市管理的眾多職能。

這種管理模式雖然在城市建設和管理過程中仍然發揮著積極作用，卻也造成一些地方街道和社區在基層管理服務方面職責重疊和公共資源浪費，重點表現為街道辦和居委會行政化日益嚴重。

長期以來，街道辦、居委會作為兩級政府（市、區）、三級管理（市、區、街道）、四級網絡（市、區、街道、居委會）城市管理體系的重要環節，體制處境尷尬。

街道辦的尷尬來自于條塊沖突，街道辦與政府、與職能部門及其駐街派出機構之間、街道辦內部，以及街道辦與轄區內各類社會組織和居民之間的關系都是剪不斷、理還亂，面臨著權責不清、行政壓力過重等問題。“上面千條線，下面一根針”的街道辦，在實際運行中成了個“二傳手”，不但將許多行政性命令傳達到居委會，而且行政考核也落到居委會。職責定位不清，導致了街道辦與居委會在角色、功能、任務上的沖突，居委會沒有發揮好自治組織的作用，街道辦也沒有履行好管理的職能。“縱向管不到底，橫向管不到邊”，成為城市管理一個亟須破解的共性難題。

現實條件的發展和變化，迫使各地“試點”街道辦改革。

探索和聲音

2002年3月29日，南京市白下區委、區政府聯合頒發了《關于街道管理體制改革的實施意見》，決定在面積0.55平方公里、人口1.8萬的淮海路街道進行街道管理體制改革的試點，撤銷淮海路街道辦，成立淮海路社區行政事務管理中心，強化黨工委工作和社區自治功能，進一步探索和完善社區“自我管理、自我教育、自我服務”功能。

2008年，深圳市曾提出在條件成熟時撤銷區級政府，改區、街道辦為政府派出機構，實現扁平化管理，加強公民自治。

2011年，安徽省銅陵市主城區銅官山區率全國之先，試點撤銷街道辦，社區事務實行居民自我管理。

2011年，廣東選擇部分地級以上市的城區開展城市基層管理扁平化改革試點，操作路徑有兩種，一是撤銷街道辦，實行市—區—社區的“二級政府、三級管理”新體制；二是撤銷區，實行市—街道—社區的“一級政府、三級管理”。

2011年11月8日，北京市對外公布《北京市“十二五”時期體制改革規劃》，明確探索撤銷街道辦改革試點。提出進一步優化政府的組織結構，其中明確擴大區縣、鄉鎮政府管理權限，管理重心下移，并理順垂直管理部門與區縣、鄉鎮的關系。

從這些構思和實踐來看，在政府縱向權力結構方面形成了兩種管理模式的探索。一種是將區政府撤銷，保留若干街道辦，強化街道辦的職能，使之成為市政府的派出機構；另一種是把街道辦撤銷，保留區政府并強化區政府的職能，這種模式備受推崇。

但是無一例外，這兩種管理模式都是從強化社區自治管理的目的出發。從這一層面來講，兩種模式的探索都是有重要意義的。

綜合來看，與這兩種模式相呼應，各地共有四種不同的改革路徑：一是徹底行政化，把街道辦變成一級政府；二是撤銷街道辦，區政府直接服務社區，實現市—區兩級政府、三級管理；三是以街道辦為載體逐步轉化，強化社區自治功能，向社區型城市基層自治管理體制轉變；四是撤銷區政府，合并街道，將街道辦變為一級政府，由市政府直接領導街道。目前在廣東東莞市，就是市政府直接領導街道與鄉鎮。

對這些實踐和探索，社會各界也發出了不同的聲音。

堅持撤銷街道辦的人士認為，街道辦只是政府的派出機構，撤銷街道辦不僅在法律上說得過去，而且是解決資源浪費、提高政府工作效率的良策，可以使資源下沉到基層去，真正發揮社區自治、居民自治的功能。

持否定意見的人士認為，若直接取消街道辦，一個區政府，怎么管理服務幾十個乃至上百個社區、居委會呢？可以合并幾個街道成為大型街道，取消區政府，少一個層級來提高效率。

也有人士認為各地、各區、各街道辦有很大差別，一刀切地撤銷區級政府或街道辦在短期內都是不科學的。理由是：在地方政府和社區自治并存、職能又不夠明確且存在交叉含混的情況下，行政管理改革必然涉及更為復雜的背景，要考慮更多的問題。比如，街道辦仍然行使著不少的行政職能，市、區、街道的職權并沒有完全理順或不夠清晰，而社區一級自治組織實際上也承擔了很多屬于政府的工作，與政府存在著復雜而含混的關系。因此，是否改革，是否撤銷某個層級機關，如何撤銷，簡單地冠以“改革”的旗號并不能實質性地解決問題，而應該整體把握、因地制宜。提高行政效率、轉換管理服務職能才是街道辦改革的出路。

“南京模式”遭遇困境

“南京模式”的探索始于2002年3月，南京市白下區委、區政府決定在面積0.55平方公里、人口1.8萬的淮海路街道進行街道管理體制改革的試點。撤銷淮海路街道辦，成立淮海路社區行政事務管理中心，強化黨工委工作和社區自治功能。改革的原因，首先是職能“越位”。大量的行政事務和社會事務沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦身上，而街道辦卻沒有相應的法定地位和權力。其次是功能“錯位”。街道辦承擔的既有政府組織的行政功能，又有經濟組織的企業功能，還有社區組織的社會服務功能。這種“政經合一”和“政社合一”的狀況嚴重阻礙了街道辦作用的發揮。還有就是社區自治不到位。社區居民組織的經費來源、人員配置、工作部署考核等，在很大程度上依賴于街道辦事處。社區居委會承擔的任務達100多項，成為各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層、落實層。街道辦與社區居委會之間“指導”與“被指導”的關系，往往只停留在口頭上，影響和束縛了社區自治功能的培育和發展。

白下區委、區政府下發的文件說，街道管理體制改革是適應建立“小政府、大社會”的迫切需要。街道辦本來就不具有法律賦予一級政府的地位和權力，許多行政事務必須“上傳”給區政府職能部門辦理，街道只是扮演“二傳手”的角色，這不僅增加了管理成本，而且助長了政府脫離群眾的官僚主義作風。

其改革措施是：第一，成立“淮海路社區黨工委”，作為白下區區委的派出機構，領導和指導社區基層黨組織的活動，監督政務活動，支持和保障社區自治，維護地區穩定；同時，明確“黨工委”不再承擔行政管理職能。第二，設立“淮海路地區行政事務受理中心”，作為區政府有關部門在轄區政務服務的平臺。“中心”由勞動、民政、計生、城建、市容、司法等6個職能部門的派出人員構成，按職能分工受理和處理行政事務。與此同時，街道辦不再承擔經濟管理職能，街道辦原來所屬的企業按照政企分離的原則，通過產權制度改革全部推向市場。第三，按照《關于淮海路街道行政管理職能移交的實施意見》，梳理了原街道辦承擔的行政職能，根據“費隨事轉、權隨責走”的原則，把街道辦的行政管理和行政執法的57項職能全部移交給13個職能部門，而街道辦的社會性、群眾性工作則由社區全面承接。第四，完成以上工作后，區政府各職能部門依據各自的職能協助完成了原街道辦行政職能的交接。第五，建立“淮海路社會工作站”和“淮海路社區服務中心”。

淮海路街道管理體制改革，首次打破長期以來形成的“二三四”城市管理模式，在當時引發不小震動。國家、省、市民政部門和專家學者對其表示肯定，甚至一度被稱作“小崗村”式的改革典型。然而在之后改革深入過程中，卻遭遇重重阻力。2009年，白下區進行行政區域調整，淮海路社區被重新劃歸五老村街道，回到試點前的狀態。

淮海路社區的改革之所以遭遇困境，有專家歸結為沒有理順從上至下的體制。因此，一些學者和公眾對于只改革基層辦事機構，不理順從上至下的管理體制表示質疑。香港城市大學高級副研究員吳木鑾認為，城市治理的改革需要有自上而下的通盤改革思路，即“頂層設計”的重要性。從最終目標來講，無論撤不撤街道辦，關鍵要厘清政府管理服務和居民自治的邊界和關系，通過明確管理職能、工作程序和辦事規程，合理劃分基層行政管理和服務機構的職責權限。

“銅陵模式”引發爭論

“銅陵模式”是指安徽省銅陵市在2011年全面撤銷街道辦，成立大社區，減少街道這個管理層級，強化居民自治功能，提升為民服務水平。其改革的精髓在于整合原有街道、社區設置，調整社區規模，實行大社區的體制，實行社區扁平化管理、網格化管理。

扁平化管理，就是街道辦撤銷后，城市管理由“市—區—街道辦—社區”四級管理變為“市—區—社區”三級管理，進一步理順管理職能，將原街道辦的經濟管理、城管執法、司法行政等主體職能收歸區直相關部門，實行分片歸口管理，建立社區與區直部門工作對接新機制。其最大變化是實現了三個“下沉”：人員下沉，將區直機關、原街道辦人員下沉到社區；經費下沉，按照“權隨責走，費隨事轉”的原則，原街道辦版塊上的管理成本變成了社區服務管理經費；資源下沉，整合原街道、社區工作和活動用房，調整改建為居民服務和活動場所。網格化管理，就是按照“屬地管理、條塊結合”原則，每200~300戶劃分成一個網格，配備一名網格管理員，主要負責日常巡查和綜合信息采集工作，實行AB崗工作制。專門業務工作為A崗，網格內各項事務負責為B崗。實行各項業務在前臺一口受理，后臺分類處理。

對于銅陵的改革實踐，大多數專家學者、政府官員都給予了肯定的評價，認為撤銷街道辦、成立大社區、減少管理層級、加強基層力量和居民自治是主要的方向。從目前的實踐來看，整合后的新社區，設置社區黨工委、社區居委會、社區服務中心，前者主要承擔社區范圍內總攬全局、協調各方的職責，社區服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。這樣的職責分工比較合理，將社區和居委會的相關職責和功能定位切分得比較清晰，符合居民對社區的期望，也能體現出新時期的中國特色的政治領導方針。

也有一部分專家學者和公眾對于撤銷街道辦后的社區能否成功轉型表示擔憂。有關人士認為，本來有街道辦在，很多具體行政工作交由街道來做，社區只是配合。如果撤銷了街道辦，社區面臨的行政工作任務恐怕會更多。也有專家呼吁，若只是撤銷街道辦，沒有減輕居委會行政負擔，其結果必然是換湯不換藥，“少了大街道辦，多了許多小街道辦”。還有專家質疑銅陵市的改革成效，認為撤銷街道辦建立大社區，整合后新社區設置了社區黨工委、社區居委會、社區服務中心等多個機構，相當于在原來社區居委會之外又疊加了多重機構，這樣的改革是否有效，還有待觀察。

不管怎么說，“銅陵模式”作為城市基層社會管理創新的一次有益嘗試，為全國提供了第一個在城區范圍內全面改革街道辦事處體制的樣板。正如有關官員所言，盡管銅陵的改革還有很多問題需要完善，但是，“方向是正確的”。

鄭州啟動“網格化管理模式”

與南京、銅陵的改革模式相比，鄭州近期啟動的街道辦“網格化”管理，可能更是一個相對折中的辦法。

最主要的區別在于，鄭州不僅沒有撤銷街道辦，而且相對還在人員、經費、職能、機構、硬件設施等方面進行了加強，側重于把更多的人力、物力、財力下沉，也就是鄭州今年以來大力倡導的“人往基層走、物往基層用、錢往基層花、權向基層放、勁往基層使”。

這種模式的基本特點就是通過“全覆蓋、無縫隙”的網格化管理網絡，實行“條塊結合”，實現社區管理、社區服務和社區自治三者的有效銜接。

在“塊”上，加強三個方面的領導力量融合。一是辦事處的力量。辦事處的班子成員要兼任社區黨支部第一書記，對社區的各項工作負第一責任。二是社區自身的力量。社區黨支部書記、社區居委會主任對社區各項工作負直接責任。三是警務力量。社區警務室負責人或首席民警兼任社區黨支部副書記。

在“條”的融入上，根據執法管理部門的人員情況，要求人員盡可能下放到每個社區，融入到社區黨支部、居委會，與社區的工作人員共同承擔起本部門在市場監管、社會管理、公共服務中的職責。如果人員不足，可以一人管三四個社區。但在社區工作人員中要明確或授權一個代理人員，協助開展工作。執法管理部門的下派人員對分管的社區范圍內的本部門工作負直接責任，既要直接參與管理，又要指導和幫助社區代理人員開展工作。社區代理人員對代理的某一項或某幾項職能，要熟悉基本的政策法規，掌握基本的執法知識，具備基本的業務能力，牽頭落實代理職責。社區其他工作人員按照“一職多責、一人多能”的要求，都有協助執法管理部門履行政府職能的責任。市直、區直執法管理部門都要重心下移、力量下沉，以社區為單元把工作人員的職責進行量化，與社區黨支部、居委會共同擔責、無縫對接、融為一體。

在“網格”上的建設是，街道辦為第一級網格，由黨工委書記、辦事處主任負責；社區為第二級網格，對社區地域范圍內的工作負責，辦事處第一書記負第一責任，社區黨支部書記、居委會主任負直接責任；在此基礎上，將社區再劃分，作為第三級網格，三級網格的每個片區都有明確責任人，并整合辦事處領導、社區負責人、社區工作人員和執法管理部門下派人員，組成社區綜合服務管理隊伍，按照“定人、定崗、定責、定獎懲”的原則逐級量化，將社區管理、社區服務、社區自治納入網格，建立以人、地、物、情、事、組織為核心的基礎信息數據庫，使每一個網格真正成為社會管理服務的基本單元和組織基點。

鄭州市委政研室韓楓樺處長說，政府市場監管、社會管理、公共服務涉及很多內容，需要從政府看家的底線、最基本的職責入手，一項一項梳理，一項一項明確，如：基層人員在履行這些職能中應負什么責任，對片區內的生產、經營、建設行為如何檢查，查什么證，如果沒有許可證向誰報告，以什么形式報告，報告之后執法管理部門應當負什么責任，履責的標準和要求是什么。鄭州市的“網格化管理”就是要將這些細節都梳理出來，形成明細表、明白表，將責任量化到人頭上。這些內容清楚了，基層工作人員也就知道應當干什么、怎么干了。他舉例說，如果他是社區的一名工作人員，新負責一個0.1平方公里的片區，按照工作職責，他首先要對這0.1平方公里內的人、地、物、情、事進行全面調研和掌握，建立基本的數據庫。在此基礎上，還必須時刻關注和掌握動態變化，每天深入到片區內的街道、樓院、單位、商戶當中，與群眾密切聯系，依靠群眾發現問題、解決問題，推動工作的落實。

河南省委黨校科技文化教研部講師梁紅軍認為，鄭州的基層社會管理創新的核心，就是圍繞政府的職責任務對責任進行清晰界定，在操作上進行具體規范。總體來說，改革基層社會管理方式是大勢所趨，是現實的需要。至于街道辦是否撤銷，并非關鍵，重點要對現有社區進行重新整合，科學規劃，有序推進，按照一定的規模、一定的比例，實現資源的合理配置；同時可以考慮建立一支專業化的社區工作者隊伍，加強社區基層設施建設，加大社區經費投入，并對經費使用進行依法監督；建立街道級社區，要有法律依據，切忌拍腦瓜辦事，搞所謂“政績工程”，以確保社區自治依法進行。