城鎮化轉軌

土地城鎮化快于人口城鎮化的路徑不可持續。決策者新思路已現。

近期高層頻頻表態，透露出經濟轉型過程中，城鎮化被寄予厚望。

國務院副總理李克強4月2日在博鰲亞洲論壇2012年年會開幕式上發出強音：繼續促進中國經濟社會發展，加快轉型是關鍵；經濟結構戰略性調整是轉方式的主攻方向，擴大內需是結構調整的首要任務，城鎮化是中國內需最大的潛力所在。

寄望城鎮化拉動內需，不無道理。城鎮化會帶來巨大的投資和消費需求，不僅交通、通信、供電、供氣和供水等基礎設施投資和住房投資需求增加，而且隨著農民變市民，城鎮人口特別是中等收入階層人數的增加，也會提升基本生活、教育、醫療等消費需求。

根據國家統計局的數據，2011年中國城鎮化率首次突破50%，達到51.27%，而2000年這一數字僅為36.2%。根據今年全國“兩會”制定的發展目標，2012年末全國城鎮化率預期達到52.07%，較上年提高0.8個百分點。

國務院發展研究中心研究認為，中國城鎮化水平的峰值在70%～75%，到2020年，城鎮化水平達到60%左右，到2030年會接近67%。今后20年，中國還將處在城鎮化快速發展的階段，城鎮常住人口還要增加3億左右。

城鎮化趨勢不可逆轉，但這并不意味著現行的城鎮化推進路徑和方式已經成熟。3月底的2012中國城鎮化高層國際論壇上，中央農村工作領導小組副組長陳錫文即表示，中國城鎮化率的快速增長，依靠低成本的強力推進，包括土地和勞動力的低成本、基礎設施和公用事業的欠賬、相當一部分人員社會保障殘缺不全，以及公共服務能力明顯落后于城市擴張，“目前的城鎮化推進的路徑和方式難以持續”。

城鎮化的實質應該是，將農村剩余勞動力逐步轉變為有就業、有住所、有社會福利和高素質的市民，并且逐步成為中等收入者。但中國的土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。

如何真正實現人口城鎮化、找到真正適合的推進路徑，已經成為中國城鎮化進程中不得不面對的問題。

模式之辯

關于中國城鎮化模式，歷來有“大城市為主”和“小城鎮為主”之爭。前者認為，應該多發展大城市、超大城市，認為這是世界潮流；后者認為中國應以小城鎮為主。

現狀是，一些大城市雖然工作機會多，但交通擁擠、房價上漲，生活成本太高；而小城鎮很難達到規模經濟的要求，造成能源利用效率低下，加之國際市場的變化，增加就業機會面臨困難。

“十二五”規劃綱要提出，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴曾表示，要把大中小城市網絡化，通過基礎設施一體化實現大中小城市的同城化，為大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市場，中等城市界定產業分工，小城市、小城鎮增強居住功能，形成合理經濟圈和生活半徑，既能轉移農業人口，又能避免某種城市過大過小的弊端。

“過去的城市化形成了大城市模式，存在很多問題，應該再發展一些二級城市，成為新的中心，使移民愿意去。”劉鶴稱。

盤點近年來出臺的九大綜合配套改革試驗區，重慶和成都（成渝）全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭（長株潭）城市群，都不同程度地在城鎮化模式上做出嘗試。

不過，希望移民轉向小城市居住的政策初衷要成為現實，還有漫長的距離。國務院發展研究中心去年對20多個城市7000多名農民工的調查顯示，外出農民工希望在地級市以上、在大中城市定居的占到一半以上，希望在縣城和小城鎮定居的還不到40%，選擇今后要回到農村定居的還不到10%。

國務院發展研究中心農村部副部長劉守英告訴記者，出現這一情況的原因是，中國城鎮化布局正在跟隨工業化布局，建設城市群的思路是正確的，但是，中國區域發展需要大的調整。

他稱，長三角、珠三角等地區已經實現了經濟集中度和人口集中度的重合，土地開發強度已經很大。未來工業化、城鎮化需要往中西部布局。

金融危機以來，在資源環境惡化、勞動力短缺等多重壓力下，中國經濟從沿海向中西部地區的轉移加速。

政策層面，國務院批準了安徽皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃，廣東推出了產業與勞動力“雙轉移”戰略，中西部各地也紛紛出臺政策鼓勵承接產業轉移。

不過，記者在各地采訪中發現，雖然有諸多鼓勵政策，但是，產業轉移更多的是企業根據實際情況做出的決策，要綜合考慮生產成本、運輸成本、產業配套等多方面因素。

比如說，同為傳統勞動密集型產業，近年來選擇向中西部轉移的紡織服裝企業明顯增多，但箱包企業并不多見，因為相對于轉移后節約的生產成本，增加的運輸成本更高。

考慮到東西部在基礎設施、產業配套等方面的差距，產業轉移的進程不會快速完成。

“長三角、珠三角是從開埠以來就開始慢慢發展了。”劉守英認為，雖然近年來中西部工業化速度加快，但這不是一兩年能完成的。

人口城鎮化滯后

在中國城鎮化過程中，一個突出特點是，城鎮建成區快速增長，而集聚的人口則明顯滯后。

按國際公認標準，衡量土地城鎮化和人口城鎮化關系的城鎮用地增長彈性系數，其合理區間在1至1.12。

而國土資源部副部長胡存智透露，從2000年到2010年，土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮用地的情況，實際上土地城鎮化的速度還應該更快一些。

他稱，國土資源部曾做過測算，按照現在土地城鎮化的速度，如果讓人口城鎮化的速度跟上來的話，2010年城鎮化率應該達到59%。即人口城鎮化率與土地相比，大概慢了10個百分點。

即便如此，常住人口口徑的城鎮化率也常被人為高估。國家統計局按國際慣例把一年中在城市居住6個月以上的人口都統計為城市人口，這其中就包括1億多在城市打工的農民工。

而農民工及其家屬，無論是在公共服務、社會保障還是在公民權利方面，都存在嚴重、明顯的缺失。陳錫文曾多次表示，如果以農民工實際享受的待遇衡量，目前納入統計的城鎮居民中，“至少有四分之一的人口”沒能充分享受市民待遇。

廣東省政協4月6日公布的《廣東勞動力轉移情況調查報告》顯示，目前城市主要的公共服務項目仍面向本地戶籍人員，農民工與城市社區活動基本隔絕，只有17.2%的農民工認為自己是城里人。

農民工對政府在入戶城鎮、生存保障、保障房建設等方面滿意度都較低。他們面臨急需解決的生活問題依次是子女教育、條件艱苦、醫療問題等。

如何將農村居民轉為享有公共服務、社會保障的城鎮居民，真正實現“人的城鎮化”？陳錫文認為，中國可以借鑒發展水平相似國家的做法，設計一種允許過渡的制度，對選擇未來留在城市和返鄉的農民工，設計不同的社會保障，同時加快推進城鄉公共服務均等化，這樣既給了農民工自我選擇機會，也給了政府過渡的時間。

國務院發展研究中心研究員韓俊則表示，解決這一問題，政策上有三個層次，首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務體制，將流動人口的服務管理納入當地社會經濟發展規劃；其次，免費推進居住證制度，辦理居住證的流動人口在子女就學、各種公共服務上要與當地人口享受同等待遇；再次，要分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。

今年2月，國務院辦公廳公布了一年前出臺的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確縣級城市放開戶籍登記，地級市對有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）、同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員及其配偶、未婚子女、父母，放開戶籍登記。

不過，韓俊認為，光放寬戶口落戶政策是不夠的，關鍵還是要增強中小城市的吸引力，“第一靠就業，第二有比較好的公共服務”。

劉守英則表示，這一政策只是在原來縣一級放開的基礎上，增加了地級市，不會有什么根本性的變化，“核心的還是大城市的問題”。

制度改革待舉

中國目前的土地城鎮化和人口城鎮化分處兩條不同的軌道。政府通過征地賣地獲得增值收益，用于城市建設，而原住民及農民工自發的城鎮化卻集中在城鄉結合部，基礎設施建設落后。

要解決這一問題，制度改革不可避免。國家發改委副主任彭森公開表示，積極穩妥推進城鎮化，最核心、最緊要的是要著力完善城鄉平等的要素交換關系，通過制度設計，恢復農村生產要素和資源參與市場平等交換的權利。其中，最重要的是推進征地制度的改革。

廣東省政協前述報告認為，由于農村土地有償流轉機制不活，缺乏具體的操作規范，降低了土地流轉的速度及數量，加上當前農村社會保障體制不健全，土地逐漸成為農村勞動力的失業保障和養老保險屏障。

去年12月27日，國務院總理溫家寶在中央農村工作會議上指出，要加快制訂征地制度改革方案，“明年一定要出臺相應法規”。他表示，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。

劉守英認為，現有的征地制度雖然簡單快捷，但也帶來很多后遺癥，原住民并未獲得土地增值收益。合理推進城鎮化，必須對征地制度和土地增值收益分配做大的調整，理論上和政策上都要有所突破，需要明確農民工、原住民、政府如何獲得、政府如何使用這部分收益，“而這中間會存在激烈的爭論”。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，征地制度改革的理想模式，是賦予農民完全的土地財產權。首先，要構建城鄉統一的土地市場，允許農民在國家規劃引導下，自主地參與工業化、城市化進程；其次，對必須征為國有的土地，賦予農民談判權，參照市場價協商補償標準和補償方式。

他認為，由于利益關系調整比較大，改革不一定能一步到位。但方向應該明確下來，不能含含糊糊。改革方案，應有一定彈性，鼓勵地方繼續探索，避免“一刀切”的弊病。

對于政府經營土地獲利，黃小虎認為，問題的主要根源在于，政府成了市場主體，以管理手段實現經營目的，“這個問題不解決，單純改革征地制度，很難改得徹底，而且落實起來也會阻力重重”。

他表示，改革政府經營土地制度，涉及干部制度、財稅制度等更深層次的問題，難度更大。可以考慮分步實施，第一步應是把經營土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負對城鄉土地按統一規則實行管理的責任，經營土地的職能則交由另外的部門承擔。

“改變現行辦法，可以對城市建設過分依賴賣地收入形成倒逼機制，促進財稅、投資等方面深化改革，形成健康、可持續的發展模式。”黃小虎稱。

而劉守英則認為，未來城市建設中，仍然需要靠土地增值收益來解決資金問題，同時政府也會逐步調整，對民間投資的開放會有一些進展。