民意表達與權利救濟功能下的信訪救濟偏好探究

[摘 要]信訪作為我國行政權力救濟的補充機制，卻一直承擔著比行政復議和行政訴訟更為繁重的民眾訴求，成為絕大部分公民解決行政爭議的首選。這與它所承擔的雙重功能——民意表達和權利救濟是密不可分的。本文首先分析了兩種功能導致的信訪偏好，接著探尋信訪救濟在行政救濟中存在的困境與不足，最后提出信訪救濟對我國行政救濟制度的啟示性建議。

[關鍵詞]信訪 民意表達 權利救濟 行政復議 行政訴訟

一、信訪救濟偏好原因及表現

目前我國行政復議和行政訴訟的收案數量年均不到十萬，信訪案件卻有數百萬件之多，而且每年呈不斷攀升之勢。在依法治國的戰略指引下，與行政訴訟救濟和行政復議救濟的緩慢推進構成鮮明反差的是 ，信訪浪潮始終居高不下，作為代表現代法治精神的行政復議和行政訴訟的受青睞程度遠遠比不上作為補充機制的信訪。造成這種現狀的原因不僅僅是因為信訪具有行政權利救濟的功能，在很多時候，公民并不是真的想尋求解決對策，而是去“討個說法”、“討個公道”，因此在理解公民對信訪的偏好時我們還應該充分考慮信訪的民意表達功能：一方面，信訪自古以來便被賦予了民意表達的期許，成為老百姓表達需求，抒發心聲的重要方式；另一方面，信訪又逐漸被委以權利救濟的重任，不斷承擔起解決行政爭議，維護公民權利的職責。

（1）民意表達與信訪偏好

信訪是民意表達體制的重要組成部分，是公民政治參與的具體形式之一，屬于直接性政治接觸的民意表達行為。在我國的政治制度體系中，信訪也是作為公民合法的民意表達渠道之一進行安排的，是人民代表大會制度外，人民群眾行使民主權利的具有中國特色的制度設計之一。我們可以從以下幾個方面探尋信訪偏好形成的原因：

1. 政府大力倡導

信訪的繁榮發展離不開政府的大力倡導和建設。信訪是中國特色的民主政治形式，我國的信訪制度作為各級人民政府同人民群眾保持聯系的重要手段，它的建立更多的是出于政治需要，黨和政府力圖維護社會穩定，將矛盾和糾紛化解在基層，在信訪的原初設計上就體現為政府收集和反映民情、聽取社會民眾呼聲和實現社會公正的民主意愿。

2.公民渴望參政議政，表達訴求

隨著社會的發展，人民群眾的主人翁意識不斷增強，參與國家和社會事務管理的積極性越來越高，信訪由于范圍廣泛，能夠充分滿足公民參政議政的需求。通過信訪，人民群眾可以對各級黨和政府機關及其公務人員存在的腐敗行為進行檢舉揭發，督促黨和政府清除腐敗，糾正不正之風；可以對黨和政府的勤政為民工作提出積極的批評意見和建議，對立法機構、執法機構是否依法辦事、秉公執法進行監督等。另外，接受人們的情緒宣泄也是信訪活動的重要組成部分。

3.我國民意表達機制尚不健全

當前各級人大、政協也包括其他社會團體如工會、共青團、婦聯等并未真正發揮好其民意表達的功能，尤其是對社會弱勢群體的訴求表達方面尤為欠缺，社會各階層缺乏有效的制度渠道實現公民與政府的溝通，使得這些民意表達渠道在公民心中的公信力下降，公民往往更加愿意采取“信訪”的形式來表達自己的意愿、維護自己的權利。

這樣，在政府的倡導和推崇下，在民眾的渴望和現實選擇下，信訪作為一種民意表達機制在公民心中深深扎根。不管權利是否需要救濟，信訪都成為人們直面行政機關的習慣和傾向。

（2）權利救濟與信訪偏好

除了民意表達，信訪扮演的另一個重要角色就是行政救濟。作為行政復議和行政訴訟的補充機制，信訪這一非司法途徑卻得到了更多人的心理認同，成為絕大部分公民在遇到問題時的現實選擇。這與信訪這種特殊的權利救濟方式自身所具有的突出特點密不可分。相比行政復議和行政訴訟，公民選擇信訪的主要基于以下幾個方面的考慮：

1.信訪自身特點

①信訪受案范圍廣，門檻低

信訪的受案范圍明顯比行政復議和行政訴訟寬廣，公民申請的門檻低。行政復議將部分抽象行政行為納入到審查范圍，而信訪人對任何規范性文件不服均可以提出請求， 幾乎沒有任何的限制。行政訴訟保護的是人身權和財產權，行政復議保護范圍擴大到其他權益，比如受教育權，而信訪保護的是信訪人的一切權益， 比其他救濟方式寬泛得多。

②形式多樣，程序簡便

在形式方面，民眾可以采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式進行信訪，行政復議原則上應提出書面申請，書面申請有困難的也可以口頭申請。行政訴訟則根據我國行政訴訟法的規定，應以書面形式進行，即寫起訴狀，才能引起行政訴訟程序的開始。信訪的程序簡單，行政訴訟和行政復議都有較為嚴格的程序規定。信訪機構在接到上訪人提出的上訪事項，即可受理、交辦或轉送，進入辦理階段。

③信訪無時效限制，可以無限上訪

行政復議和行政訴訟都有各自的復議期和起訴期限，大量超過復議期限和起訴期限的案件流入信訪機構。另外，行政復議和行政訴訟都存在最終效力，在最終決議下不得重新申訴或更改。但是，信訪沒有限制，只要上訪人對結果不滿，就可以不斷上訪。

2.傳統人治思想的影響

延續兩千多年的封建社會所遺留的傳統人治觀念在我國政治生活領域仍然影響深刻，法治權威在人們的頭腦中還沒有真正確立。在幾千年的封建專制條件下形成的“官貴民賤”、“民不和官斗”等思想不但是中國人的千年古訓，也是中國政治法律傳統的心理支柱。老百姓不知道如何去告狀；怕打擊報復不敢去告官；承擔不了巨大的訴訟成本不愿去高官；抱著告了也贏不了，告了也沒用的心理逃避告官……在這種狀態下，信訪就成為了人們維權的首要選擇。

3.法制權威的缺失與行政復議、行政訴訟本身存在不足

在司法行政救濟中，法制的權威地位沒有很好地建立起來，作為維護社會公平正義最后屏障的法律沒有起到應有的作用，法律處于劣勢地位，權力經常凌駕于法律之上，主要表現在民眾對司法審判結果不信服，反復申訴、重復上訪，希望得到領導人的批示后重新判決，這在某種程度上消解了司法權威，導致涉法涉訴信訪案件激增。行政復議和行政訴訟作為法治進程中的新制度，在行政救濟過程中還存在較多不足，其解決問題的能力還有不盡人意的地方，也致使民眾對兩者還存在許多疑慮和不認同。

出于以上三大方面的原因，公民在進行全力救濟時，也紛紛選擇信訪這一途徑。

二、信訪救濟在行政救濟體系中的困境

民眾對信訪的偏好一定程度上表現了信訪制度作為民意表達和權利救濟的優越性，但是這種偏好是具有片面性的路徑依賴，在傳統制度和文化熏陶下的民眾重民意表達輕權利救濟，重“權”輕“法”，這種偏好對法治建設進程中的行政復議和行政訴訟產生了阻礙，它自身存在的救濟能力不足也提醒我們必須認清信訪救濟在行政權力救濟體系中的作用和地位，更好的發揮其優勢作用，擯棄其對人民的誤導。

1.信訪自身救濟能力不足

一方面，信訪救濟缺乏嚴格規范的工作程序和處理標準。信訪救濟最大的弊端正是在于它的非程序性和不確定性，缺乏一套清晰、普適的運作規則，不可能提供理性可計算的成本預期。另一方面，信訪承擔的責任重大但權限過小。信訪現有救濟功能信訪機構不具有維系其機制的正常開展行政的職能和權力，沒有獨立處理問題的權限，只能承擔上傳下轉的程序性功能，不可以也不可能解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務。

2. 信訪救濟在行政救濟體系中定位不清

信訪救濟作為我國行政救濟制度中的補充機制，本應該在行政復議和行政訴訟之外發揮其應有功能，但是在現實中卻往往“越俎代庖”，統包統攬，超越了其工作能力范圍。相對于行政復議和行政訴訟而言，信訪救濟都存在自身的優勢，更存在救濟能力中的諸多劣勢。由于信訪的受案范圍廣，信訪救濟與另外兩種救濟方式在職能上存在叉重疊部分，造成定位不清，關系不明的弊端，影響行政救濟制度的有效運行。

因此，理清信訪救濟與其他救濟制度的關系，將信訪納入法治軌道，塑造行政復議和行政訴訟的主導地位是現代行政救濟發展的必由之路。

三、信訪救濟偏好對我國行政救濟制度建設的啟示

信訪救濟偏好不僅凸顯了信訪的優勢所在，也暴露了我國行政救濟制度建設的不足，我國行政救濟制度要想取得長足發展應從以下幾個方面加以改進：

（1）加強法制建設，完善法律法規

加強法制建設，完善相關的法律法規，維護司法的獨立性，鞏固司法權威。尤其是現有的信訪活動更多的體現了一種“人治”的色彩，不利于我國法治化進程。因此，我們需要通過法律重塑信訪的功能、規范信訪程序、限制信訪的范圍，充分發揮其疏通、引導的作用，盡可能的將屬于行政復議或行政訴訟的爭議引入正規的復議環節或訴訟環節，更多的通過法治途徑來解決行政糾紛，通過我國由“人治”走向“法治的進程”。

（2）明確信訪制度的功能定位，完善信訪的救濟缺陷

在當前我國司法獨立尚待實現的情況下，救濟制度設置中應有相應的補充機制，而信訪一直是我國公民實現權利救濟的重要制度選擇。因此，應該積極促使信訪制度的轉變，專門針對包括具體行政行為和抽象行政行為在內的不良行政行為進行監督。

（3）構建統一協調、 良性互動、 功能互補、 程序銜接構的多元權利救濟體系

最有效的糾紛解決機制應該是一套系統的、多元化的糾紛解決方式構成，只有當各種糾紛解決方式能夠正常發揮效用，且當一種方式失靈后能自動銜接至另一種方式，這個社會的糾紛解決機制才能良性運轉，各種爭議才能夠得到最大限度的化解。首先，要確立司法救濟的主導地位。其次，建立信訪、行政復議、行政訴訟三者的工作銜接、協調機制。加強信訪機構之間、行政復議機構之間、行政訴訟機構之間的協調與溝通，避免案件重復累積。最后，擴大宣傳和引導，鼓勵民眾選擇行政復議和行政訴訟的救濟途徑。相對于行政復議和行政訴訟，民眾對于信訪的了解更多一些，對行政復議和行政訴訟的啟動、運行程序了解較少。我們應向廣大群眾詳細的介紹行政復議和行政訴訟程序及其優勢，信訪只是一個補充救濟途徑，行政復議在行政救濟中優先適用，而且行政復議和行政訴訟解決行政爭議和行政糾紛的效率相對于信訪更高，能夠更快更好地解決問題。

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作者簡介：

全芳，（1987—），女，湖北十堰人。漢族。華中師范大學公共管理學院行政管理專業2010級碩士研究生，研究方向：政府治理與公共政策。