我國區域經濟政策演化與特殊經濟區的設立

摘 要：國家綜合配套改革試驗區作為中國改革的最新形式，體現了中國區域經濟政策的發展和演化。從國家區域經濟政策與特殊經濟區的關系入手，闡述了綜合配套改革試驗區設立的背景、目的、內涵，分析了國家綜合配套改革試驗區和最初經濟特區的異同點。

關鍵詞：綜合配套改革試驗區；區域經濟政策

中圖分類號：F119.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0034-03

區域政策是區域經濟政策的簡稱，又稱地區政策、區域發展政策等，區域政策的提出依據的基本思路是政府干預主義，致力于解決區域問題與協調區域利益矛盾。中國的區域經濟政策催生了一個個特殊經濟區，特殊經濟區的發展又推動了區域經濟政策的演變。國家綜合配套改革試驗區是我國特殊經濟區的最新表現形式。

一、我國區域經濟政策演化

區域政策是根據區域差異而制定的以協調區域間關系和區域宏觀運行機制的一系列政策之和，在宏觀層次上影響著區域的發展。由于區域政策是一門動態性很強的學科，在不同的體制背景、不同的發展階段下，會有不同的區域政策。改革開放以來，中國政府根據不同時期的社會經濟發展態勢，制定了不同的區域政策。從均衡發展到非均衡發展轉型，從行政區經濟向經濟區經濟轉型，從抑制城市化向快速發展城市化轉型，從城市經濟向城鄉統籌轉型，從區域優先向區域創新轉型，這一系列區域政策的演進與發展推動著中國經濟的快速發展。

中國改革開發放后區域經濟政策的發展可以劃分為向東傾斜、沿邊沿江重點開發、協調發展、全方位改革試點4個階段。其中，前三個階段主要以大量優惠政策帶動區域發展，后一階段則需要“內源式”制度創新推動城市的經濟、政治、文化、生態等各方面齊頭并進。其具體的劃分可以通過表1體現。

二、我國特殊經濟區建設

（一）特殊經濟區的概念

特殊經濟區，有廣義和狹義之分。廣義的特殊經濟區一般指一定經濟區域在某一方面或多方面有別于一般經濟區；狹義的特殊經濟區則指一個主權國家為達到促進本國或本地區經濟發展等目的，在其管轄范圍內專門劃定并實施特殊政策，形成有特殊功能的經濟區域。在中國，狹義特殊經濟區指深圳為代表的5個經濟特區，廣義特殊經濟區則包括：經濟特區、沿海沿邊沿江開發城市、經濟技術開發區、保稅區、綜合配套改革試驗區等。

（二）我國區域政策與特殊經濟區的關系

區域政策具有兩個不可分割的特征：第一，地區傾斜——即對選定地域單位予以利益補助，只有當各區域受到不同水平的政府支持的權利讓與時，區域政策才存在。第二，區域政策的集中化——區域政策始終是一個“來自上面”的政策，但并不意味著它是中央政府才持有的特權。這兩個特點是中國區域政策的靈魂。改革開放之后，由計劃經濟向市場經濟轉制，將經濟發展的重點指向東部沿海地區，由中央政府對于沿海地區施以大量的優惠政策。隨著重點發展區域的變化，中國區域經濟政策也根據所選區域的特點和現狀而動態變化。

伴隨著中國區域經濟政策的動態發展，特殊經濟區與中國的改革開放政策交織在一起，相互促進，并且與改革開放政策體現出一種共時性特征。共時性的本意在于說明是非因果關系事件在時間上的神秘同步性，這里我們用來指特殊經濟區發展與中國的改革開放決策的同步性。特殊經濟區在中國的發展，表現為與改革開放的靜態共時性特征。從最早的經濟特區，一直到現在的國家綜合配套改革試驗區建設，特殊經濟區的設立和發展始終與中國的區域經濟政策的發展交織在一起，相互促進。

中國的特殊經濟區伴隨著中國區域經濟政策的演變，一路發展至今，經歷了東部優先發展、沿邊沿江戰略、區域協調發展幾個階段。現如今，我國社會的主要矛盾已經不再是經濟發展問題，而是社會、經濟、文化、環境等多方面問題日益突出，為了解決這個問題，我國特殊經濟區也發展出了新的形式，即國家綜合配套改革試驗區。

三、特殊經濟區新形式——國家綜合配套改革試驗區

改革開放30年，特殊經濟區的發展就是制度創新的過程，從最初經濟特區自上而下“摸著石頭過河”，率先在計劃經濟體制下進行市場經濟改革，到浦東新區建設時由中央政府直接宣布和推動的重大舉措，再到如今的綜合配套改革試驗區，提出給予“先行先試”，渡讓部分中央權力到地方政府，將改革范圍延伸到經濟領域以外，已經觸及改革的“深水區”。可以說，改革已經到了最重要的階段。

（一）國家綜合配套改革試驗區設立

1.設立原因。經過近30多年的不懈努力，中國經濟改革已經取得了令世人震驚的成績，“特區”也一直是對外開放的排頭兵。在如今特區的特殊政策淡化之后，我國的經濟、社會、文化的發展走到了一個新的階段。當前社會主義市場經濟體制確立，各方面的運行機制和管理體制有了一個基本框架，制約經濟社會發展的一些深層次矛盾和體制障礙逐漸體現出來，出現了新的利益主體多元化的格局，致使現在的改革不再具有明顯的“紅利性”，而且往往是出臺一項政策如果使一部分人受益，就會使另一部分人受損。繼續改革所面臨的復雜性、艱巨性、風險性大大增強，因而對于改革的配套性、綜合性提出了新的要求。為此，一種適應科學發展觀和構建和諧社會的戰略思想，及其與之對應的改革發展模式——國家綜合配套改革試驗區應運而生。

2.設立目的。中國經濟開始尋求在質上的轉變，國家綜合配套改革試驗區力求綜合地解決在經濟和社會發展的關鍵時刻出現的復雜問題。每個試驗區由于其位置和設立初衷的不同，都有各自明確的發展目標和希望解決的問題。例如，上海浦東新區的發展目標是建立制度完善、運行高效的市場經濟體制；天津濱海新區的目標是完善社會主義市場經濟體制，帶動環渤海區域經濟增長；武漢都市圈和長株潭城市群是為了探索“資源節約型”和“環境友好型”社會的建設路徑；成渝試驗區的發展目標是打破城鄉二元結構，建設城鄉統籌發展的體制機制；廈門市是深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗；義烏市是國際貿易綜合改革試點；溫州市是金融改革試驗區。而在各分區目標之上，國家綜合配套改革試驗區還有一個最終目標，通過在綜合配套改革試驗區內形成一種制度自發創新的機制，制度空間內的參與主體通過權衡制度變遷的成本和收益，決定有利的制度產生，取代原有的缺乏效率的制度，而克服改革過程中所存在的阻礙經濟運行效率最大化的體制障礙，實現經濟、社會的和諧發展。

（二）國家綜合配套改革試驗區內涵

“國家綜合配套改革試驗區”是一個全新的事物，還沒有統一的界定。學術界認為，“國家綜合配套改革試驗區的含義應該是順應經濟全球化與區域經濟一體化趨勢和完善社會主義市場經濟體系內在要求，在科學發展觀指導下，國家所建立的以制度創新為主要動力，以全方位或專題性改革試點為主要特征，對全國社會經濟發展帶來深遠影響的試驗區。”可以從三個層面理解：第一，“國家層面”。將試驗區上升到國家層面，基于試驗區“先行先試”的自主制度創新權，通過綜合配套改革試點對全國的區域經濟發展起到“帶動和示范”作用。第二，“綜合配套改革層面”。指改革不再是若干分散的單項改革，而是綜合配套改革、專題性改革，是一項系統性的工程，需要處理好方方面面的交互關系，以期實現多層面、立體式協調發展。第三，“試驗區層面”。指綜合配套改革的“先試、先行”，選出特定的經濟區在社會經濟與生活的各方面進行改革試驗，通過“試驗”積累經驗，在取得一定成效之后全面鋪開，著眼于“制度創新”，以“立”為主，以全面制度體制建設的方式推進改革，即能減少風險，又能保證社會的穩定發展。

（三）國家綜合配套改革試驗區與以往經濟特區的異同

1.二者相同點。綜合配套改革試驗區是對以往改革的深化和進一步發展。它和以往經濟特區都是通過改革試驗來摸索進一步發展的經驗，都是要解決一個在不清楚實現目標的過程中將要遇到風險的情況下，如何通過逐步探索和“試錯”來不斷前進的問題，即如何“過河”的問題。自改革開放以來我國的改革都是以具體國情為出發點的，這就決定了不管是以往的改革形式還是最新的國家綜合配套改革試驗區，在其設立之前都沒有完全可供借鑒的模板，都是采取選擇一些試點城市或者區域進行“試錯”，經過試點成功后再推廣。

2.二者的差異。根據諾斯的制度變遷理論，隨著外界環境的變化或自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現預期增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當現存制度不能使人們的需求滿足時，就會發生制度變遷。綜合配套改革試驗區是對以往改革模式的深化和反思，它們之間存在著六個方面的不同之處。

一是設置區域不同。試驗區域的選擇，既根據體制改革的需要，又根據我國區域經濟發展不平衡的客觀存在需要。試驗區與以往的改革在區域安排上都不具有隨機性，而是按照一定的條件和規則進行選取。改革初期資源和物質條件的限制，也為把失敗的影響降至最低，初期經濟特區位置沒有選擇在經濟實力較強的區域，而是選擇在了經濟水平較低的、偏居一隅的地區。另外，發展外向型經濟，特區就需要放在沿海地區。作為國家或區域新的經濟增長極，綜合配套改革試驗區的區域選擇應具有較強的經濟實力，可以承受得住體制變革所帶來的沖擊和改革的成本，并且在全國或區域性的影響力和示范效應。具有明顯的區域綜合優勢，具有極強的區域創新能力，這就又要求國家綜合配套改革試驗區的選址靠近或者直接位于科技實力雄厚的地區。

二是給予政策不同。經濟特區之所以“特”，在于國家賦予了這些地區一系列優惠政策，如特殊的關稅政策、所得稅政策、外貿政策、金融政策、投資政策、土地使用政策、人員出入境政策、比較大的經濟活動自主權等等。試驗區與老經濟特區相比較，其共同點都是在現有的基礎上給予各種優惠政策，推動局部優先發展，而后帶動區域發展的創新發展模式，但是綜合配套改革試驗區并沒有獲得中央給予的實體優惠政策。例如，中央對浦東綜合配套改革試驗區采取了“三不”政策，即一分錢不給，一個項目沒有，一條財稅優惠政策沒有，而與此同時賦予了“先行先試權”。賦予制度創新方面先試先行的優先權，使地方能在完善市場經濟體制乃至行政體制的探索中擁有更大的自主權。

三是設立背景不同。改革開放初期，經濟發展水平落后，國際化程度極低。高度集中的計劃經濟體制，并沒有帶來預想中的“國民經濟有序發展”，而與市場脫節的計劃，常成為國民經濟正常發展的擾亂因素。經過30多年的改革，我國國際化水平、市場化程度和人民生活都大大提高，單純注重經濟增長的單項式改革所引發的新的矛盾已經超出了經濟領域，成為了阻礙繼續改革的社會矛盾。經濟結構調整所帶來的區域差距、貧富差距、城鄉二元經濟結構、經濟發展中的資源約束、可持續發展、經濟發展方式的轉型等問題制約著經濟的繼續發展，綜合配套改革試驗區正是針對上述問題進行分門別類試驗及促進這些方面的改革，如探索“統籌城鄉”的成渝試驗區，探索“資源節約型和環境友好型社會建設”的武漢城市圈和長株潭城市群試驗區。

四是最終目的不同。我國最初設立經濟特區的目的是希望憑借優惠的經濟政策和鼓勵措施來吸引境外投資者進入特區，推動地方經濟發展，進一步帶動中國經濟，借此國家能夠觀察到資本主義與社會主義體系之間的相互影響作用，并評估經濟特區實驗所帶來的得失。而新特區設立的核心在于“綜合配套改革”，其最重要的目的就是在于改變多年以來形成的單純強調經濟增長的發展模式，從經濟發展、社會發展、城鄉關系、土地開發、環境保護等多個領域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制，積累經驗，為全國進一步深化改革開放提供示范性和帶動性作用。

五是發展初始條件不同。新中國成立后，實施了“優先發展內地”，向“三線”地區傾斜的區域政策。奠定了西部工業化的基礎，但是基于政治導向的區域政策給國民經濟的發展帶來了極大的問題，導致東部沿海地區經濟發展邊緣化和各大經濟區封閉發展、重復投資及區域產業結構趨同化問題。經濟特區設立在當時較為落后的沿海地區，這就造成了特區設立之初面臨著大量的問題，資金嚴重不足，基礎設施幾乎沒有，國內質疑不斷，面臨著巨大的壓力。綜合配套改革試驗區需要試點城市對于改革成本有足夠的承受能力，又需要對所在區域甚至全國產生影響和示范作用。因此，綜合配套改革試驗區所選城市或區域都是具有極強經濟實力，城市建設已經發展到一定階段的地區，并且試驗區可以說獲得了自上而下的支持。

六是對周圍地區的影響不同。經濟特區的發展主要依靠國家給予的優惠政策，以吸引國家總體資源向特區內部的聚集，由此帶來特區經濟的迅速發展。因此，發達地區的經濟發展在一定程度上是以犧牲了其他地區的發展為代價，相對剝奪了其他地區的發展資源和機會。而綜合配套改革試驗區在發展的同時特別側重區域協調和城鄉一體化的概念，以不侵犯其他地區利益為原則，通過較強的輻射作用帶動和影響周圍地區共同發展，從而實現區域一體化和城鄉一體化的宏偉目標。

結語

我國區域經濟政策的發展演化可以劃分為“向東傾斜、沿邊沿江重點開發、協調發展、全方位改革試點”4個階段。每個階段都伴隨著特殊經濟區的設立和建設，從經濟特區、沿海沿邊沿江開發城市、經濟技術開發區、保稅區到綜合配套改革試驗區等。國家綜合配套改革試驗區與以往的改革都不相同，但它們的發展都對我國區域經濟政策的發展產生深刻的影響。盡管國家綜合配套改革試驗區的發展還存在著許多問題和障礙，例如試驗區的合法性問題，利益協調問題等等，但是國家綜合配套改革試驗區的結果明確：通過“先行先試”，為其他地區提供發展的思路和經驗，進一步推動中國經濟和社會的全面轉型和創新發展。