保障性住房建設資金問題研究

摘 要：對中低收入和最低收入群體的住房保障是國家在經濟發展、城市化進程中不可回避的現實問題。建立和完善我國多層次住房保障體系，面臨的最大硬性障礙是“資金短缺”。因此，需要從多種渠道籌措資金解決保障性住房建設資金短缺問題。我國保障性住房可持續建設應當通過加大中央財政和地方政府的投資力度、使用住房公積金結余資金建設保障性住房、創新模式吸引保險資金和社?；鹜断虮Ｕ闲宰》拷ㄔO等途徑解決資金短缺問題。

關鍵詞：住房；保障性住房；資金

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0104-03

一、保障性住房建設的必要性

從社會角度看，住房是人類最基本的生存需要，許多國家把獲得適當住房的權利視為一項基本人權。從經濟角度看，住房作為一種商品，具有消費品和投資品的雙重屬性，可以在市場上交易。市場機制并不能自發地滿足社會各階層居民的住房需要，這使得政府必須對房地產市場進行適當的干預，滿足社會各階層獲得適當住房的要求。對中低收入和最低收入群體的住房保障是絕大多數國家在經濟發展、城市化進程中不可回避的一個現實問題。

與一般的商品房相比，保障性住房有以下幾個鮮明的特點：第一，供應對象特定。保障性住房的供應對象是嚴格限定的，只有符合條件的中低收入和最低收入人群才具有申請資格，一般采用人均住房面積、家庭戶收入等準入標準。第二，限定戶型面積。對于不同的申請對象，嚴格界定其適宜申請的戶型和面積，以實現公平分配。第三，享有政策支持或優惠。保障性住房建設中，政府會提供一系列的政策支持，從而降低保障性住房的建設成本和減少被保障對象的住房支出。

我國目前的保障性住房主要包括經濟適用房、廉租房、公共租賃住房三部分，再加上棚戶區改造部分，就構成了保障性安居工程。另外，兩限房（限房價、限套型普通商品住房）由于其在供應對象和享受政策優惠方面與保障性住房有類似之處，從嚴格意義上講屬于政策性商品住房，因此，在數據統計中有時也將兩限房包含在保障性住房以內。比如2011年新建的1 000萬套保障性安居工程就包括兩限房和經濟適用房200多萬套、廉租房160多萬套、公共租賃住房220多萬套、棚戶區改造住房400多萬套。

從我國住房制度演變的過程來看，堅持住房商品化、市場化和社會化改革目標是正確的，但向這個目標邁進的過程應該是一個漸變的過程，政府應當提供足夠的適合中低收入居民購買的住房和適合最低收入居民租賃的住房，以便對支付能力不足的中低收入家庭和缺乏支付能力的最低收入家庭提供住房保障。這不僅是為了家庭的利益，也是為了確保社會和諧、提高公民健康水平和教育水平、促進城市社會經濟的協調發展。在建立城市中低收入家庭住房保障體系過程中，政府作為住房保障政策法規制定、投入、組織實施和調控的主體，必須發揮主導作用。從國外保障房建設的經驗看，強化政府主導作用是健全和完善住房保障體系的基本前提。全面解決住房問題不能完全依賴市場，市場本身不具備匹配住房供求結構的能力。在沒有任何約束的情況下，房地產企業的目標必然是利潤最大化，傾向于修建大戶型住宅，與普通居民的住房需求存在較大的偏差，削弱了中低收入居民購房的可支付能力。因此，政府應該充分發揮宏觀調控職能，以管理監督者和直接參與者的雙重身份干預住房市場，這有利于遏制商品房價過快增長，彌補市場失靈，調整住房供應結構，增加中小戶型住宅供應，以滿足中低收入和最低收入住房困難家庭的基本居住需求。

二、保障性住房建設面臨的資金問題

我國建設保障性住房過程中面臨的最棘手的困境就是資金短缺問題，這是制約保障房建設的最大障礙?！笆濉逼陂g，為解決中低收入家庭的住房問題，國家提出2011—2015年建設保障性安居工程3 600萬套的龐大計劃。但是保障性住房可持續建設資金籌措問題引起人們的關注。以2011年1 000萬套保障性住房開工計劃為例。據住建部估算，完成1 000萬套保障性住房建設目標需要的建設資金將突破1.3萬億元。其中，中央財政明確保障的投入規模為1 030億元，占當年全部保障房建設預估投資量的10%，此外，計劃由省級和市縣政府承擔4 000多億元，而剩余的8 000多億元要通過社會機構投入和被保障對象以及所在企業籌集。對于后面兩項資金，如果不進行全面系統籌措，要想保證其資金來源幾乎是不可能的。以地方政府資金為例，保障性住房的主要資金來源于土地出讓金收入。按照規定，土地出讓凈收益用于保障性住房建設的比例不低于10%。有關研究認為，國內一線城市中心區的土地出讓金收益率大概在20%左右，偏遠區的收益率約為40%，而二三線城市則更高。如果按照30%的平均收益率來計算，2010年全國土地出讓收入為2.9萬億元，地方政府可拿出用于保障性住房建設的資金約有870億元（地方政府可支出的土地出讓凈收益資金測算值為土地出讓收入×30%收益率，再乘以10%的支出比例）。這樣計算的話，除去已有的中央政府1 030億元的撥款，而國家開發銀行也將提供1 000億元貸款支持，地方政府可拿出870億元土地出讓收入，在未包含可能利用的社會資金的情況下，地方政府和社會層面的資金還須補充1萬億元左右。進入2012年度，此前已開工的保障性住房需要繼續投資建設，而當年要實現新開工700萬套、基本完成500萬套。據預計，加上2010年開工未完成的項目，2011年開工的1 000萬套，2012年開工的700萬套，2012年在建保障性住房規模有1 800萬套左右，資金需求將超過2011年。龐大的資金需求需要各方力量為其動足腦筋，同時也嚴重捆縛了保障性住房的正式入市。

三、多渠道籌集保障性住房建設資金

要解決保障性住房建設資金短缺問題，多渠道籌措資金是必然趨勢。

（一）繼續加大中央財政、地方政府對保障性住房的投資力度

中央財政補助、地方政府的投入是保障性住房建設資金重要的組成部分，應成為保障性住房融資的主要渠道。中央財政應繼續向中西部欠發達地區、公租房及廉租房兩個方面傾斜，加大對融資難區域、項目的投入。地方政府將依據財政預算安排為主、多種渠道籌措的原則，從同級財政現在用于住房建設、維修、管理和補貼的資金，土地出讓金、房地產稅金以及出售屬于國有資產的住房回收資金等渠道籌集保障性住房建設資金。同時，地方政府還需充分利用地方融資平臺，增加保障性住房建設資金投入。

（二）順應保障房和商品房“雙軌制”的政策取向，將兩類貸款實現分類管理，并落實中央關于支持保障房建設的金融政策

目前，保障性住房項目貸款執行房地產開發貸款標準，被納入樓市調控范圍，這是保障房貸款受限的關鍵因素。應將保障房和商品房的開發貸款分類管理，并落實中央關于支持保障房建設的金融政策，確保貸款額度和優惠利率；與此同時，加強監管，防止企業“套貸”用于商品房開發。

（三）使用住房公積金結余資金建設保障性住房

目前，住房公積金資金閑置現象嚴重，同時閑置資金的不斷增加使得住房公積金運行效率較低。要解決住房公積金資金閑置問題和運行效率低下問題必須拓寬住房公積金的使用面。支持保障性住房建設不僅有利于問題的解決，而且也有效地增加保障性住房供給，有助于解決低收入群體的住房問題。2009年10月，住建部等七部委出臺《關于印發利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作實施意見的通知》，明確公積金貸款支持保障房建設的試點工作。截至2011年10月底，北京、天津、上海等29個試點城市利用住房公積金貸款支持保障性住房建設。財政部部長謝旭人表示2012年將擴大住房公積金貸款規模和試點范圍，重點“支持公租房等保障房建設”。財政部于2011年5月下發《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算執行進度的通知》，其中規定，“將計提貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益上繳本級財政部門，由財政部門按規定撥付給住房城鄉建設（住房保障）部門，專項用于廉租住房和公共租賃住房建設。”

使用住房公積金結余資金建設保障房要完善制度建設。首先要加強資金監管，確保住房公積金建設保障房過程中的正確合理使用以及資金安全；其次要完善機制建設，確保住房公積金能夠保值增值；再次要依據各地情況，在積累試點經驗的基礎上逐步提高住房公積金用于保障房建設的比例。

（四）房地產央企資金是保障性住房建設的資金補充

2011年5月3日，國資委發布《關于積極參與保障性住房開發建設有關事項的通知》，要求各中央企業進一步加大對保障性住房開發建設的投入力度，通過多種途徑參與保障性住房開發建設。參與保障房建設是大型房地產國有企業的一種社會責任。保障房的利潤率雖然不高，但整體上利潤也是可觀的。特別是兩限房和經濟適用房這兩類保障房的建設，由于項目建成后即可通過出售的方式收回開發款項，不會長期占壓企業的資金流，并且會有8%—10%的利潤，這個回報率雖然不及當前房地產的平均利潤率，但在從緊的貨幣政策環境下，也是一個可以接受的投資回報水平。因此，這一部分保障房建設，房地產企業是比較愿意投資的，這會減輕財政在這兩類保障性住房上的投資壓力。至于租賃型保障房這一類，由于不能通過出售及時收回資金，而且租金收入可能不足以彌補成本，房地產企業投資建設這一類保障性住房的積極性不高，需要政府給予參建企業一定的優惠政策。

（五）創新建設模式，吸引保險資金和社保基金投向保障性住房建設

2010年9月出臺的《保險資金投資不動產暫行辦法》允許保險資金以物權、股權、債權等多種形式投資不動產。保險資金的投資規模大、持續期長、且追求穩定回報，契合保障性住房建設的投資需求。這些資金存在銀行里的利率回報非常低。如果用這些資金去購買政府建的、有優惠政策的房屋，再交給政府作為公租房，租金回報比銀行利息高得多，而且政府可以出面進行承諾擔保。2011年3月，中國太平洋保險集團對外發布了規模達到40億元的“太平洋——上海公共租賃房項目債權投資計劃”。據公開信息顯示，該計劃主要用于上海地產（集團）在上海市區建設的約50萬平方米公共租賃住房項目的建設和運營，設計了具有保底收益、不設封頂收益的浮動利率機制。保險資金投資保障性住房建設，在支持公益性項目、體現社會責任的同時，堅持合理的投資回報和風險控制。

社?；鹱鳛檎咝员ｋU資金，應進一步拓寬投資渠道，通過更豐富的投資組合實現更高的收益。公共租賃住房長期租賃的特點，與社保基金長期投資、收益穩定的要求完全契合。保險企業可以設立投資公共租賃住房建設的專項基金，按照“政府主導、商業化運作”的模式，建立高效率、低成本、高透明度的運作機制。考慮到保險資金的基本回報要求，建議政府對保險資金參與的公共租賃住房建設項目給予適度稅收支持，減免相關稅賦，提升保險企業參與的積極性。2011年2月26日，全國社?；鹄硎聲谀暇┖炗?0億元信托貸款協議，投資南京市保障房建設。信托貸款作為一種收益率較高的固定收益類金融產品，有利于全國社保基金的保值增值。

（六）發展房地產信托基金，用于保障房建設

房地產信托投資基金REITS是一種集合不特定的投資者，將資金集中起來，建立某種專門進行房地產投資管理的基金或機構，進行房地產的投資和經營管理，并共同分享房地產投資收益的金融工具，是房地產金融發展與金融機制創新的產物。REITS是一種在美國和其他一些發達國家以及我國香港地區采用的保障房融資方式，我們國家可以根據國情選擇性地借鑒。房地產信托基金REITS可由政府、房地產信托、房地產開發商三者共同進行市場化運作來完成，政府僅提供政策支持或后續租金安排，房地產信托從中獲得穩定而又有保障的收益，而房地產開發商則在獲得一定利潤順利退出后再發展。在保障性住房建設中運用REITS具備可能性，但其運作受到政府財政收支能力、保障性住房供需情況、居民收入水平和政府對保障性住房的監管一系列因素的影響?？紤]到這些因素，可以嘗試先在經濟發達地區運行保障性住房REITS。

（七）其他可以接受的模式

在上海，向保障對象出售一定的產權用以回籠部分保障房建設資金的思路成為“共有產權”模式的核心。也就是說，在廉租房、經適房等保障房當中，申請人可以先購買保障房的部分產權，如20%或者30%，政府持有剩下的70%—80%。達到一定年限后，保障對象可以通過購買的方式，將政府產權部分購買過來，最終將這套房屋變成自己的產權房屋。這有利于形成受助家庭退出住房保障的機制和已投入的保障房建設資金的循環利用。