試論政府環境信息公開制度的完善

摘 要：政府的環境信息公開不僅是政府環境管理基本的條件，而且是公眾參與環境保護的重要前提條件。我國政府環境信息公開取得了較好的成效，但從環境信息公開的實效分析，部分問題仍然存在。借鑒美國及歐盟政府等環境信息公開經驗，結合國際改革發展的進程和未來趨勢，基于治理的理論分析，提出了完善政府環境信息公開的對策。

關鍵詞：環境信息；公開制度；政府治理；公眾參與

中圖分類號：D63-39 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0214-02

作為社會公益的主要維護者，政府掌握著眾多公共資源和公共組織系統，在獲取環境信息方面擁有眾多優勢。政府擁有較為完善的環境信息收集手段，其環境信息收集可以通過環境監測、環境影響評價、排污許可證制度及各種具體環境領域所規定的報告制度等措施。當前，政府環境信息公開意識淡薄，相關法律法規不全面。由于公眾環境意識不高而且參與技能不強，政府環境信息公開缺乏自下而上的推動力。政府環境信息公開的相關立法障礙，也使得公眾參與環保缺乏相應的法律保障，使得政府環境信息公開工作面臨重重困難。

首先，政府環境信息公開意識淡薄。政府部門通常習慣以管理者姿態處理各類事件，也習慣以管理者的姿態面對公眾。比如，在“松花江”污染事件上，政府遮遮掩掩，提供虛假的信息，使這起重大水污染事件給生態環境造成了無法估量地危害。這說明，我國政府環境信息公開意識淡薄，環境信息公開制度很不健全。

其次，公眾環境意識和參與技能不強。公眾是環境信息公開制度的運行源動力所在，對政府來講，公眾是否具有高度的參與意識，并且具有推動政府的環境信息公開、重塑制度文化的關鍵性外部的力量。這意味著公眾可能對相關環境信息呈現“選擇性的關注”，對于自家門前的企業排污情況可能比較關注，而對于環境規劃等涉及群體利益的環境信息很可能會漠不關心。此外，我國環境信息公開的特點是自上而下的，這種政府主導下的公眾參與，如果不涉及到自己的根本利益，公眾很難把自己的獨立立場充分地表達出來，從而很難實現真正意義上公眾參與對政府決策和政策執行的有效監督。公眾獲取環境信息的程序方面缺乏保障和救濟。同時，在公民無法正常獲取環境信息時也沒有任何救濟手段和途徑，程序上的保障極其匱乏。

第三，政府環境信息公開的立法缺陷。我國政府環境信息公開制度不完善還在于其缺乏相應立法保障。環境信息公開辦法的制定在一定程度上彌補了政府環境信息公開立法的缺陷與不足。其缺陷與不足主要表現在：政府的環境信息公開的主體過窄、政府公開的環境信息以及政府環境信息公開的渠道與公眾需求不對稱、政府環境信息公開地法律救濟不完善。在我國政府掌握的絕大部分環境信息處于相對的封閉或閑置狀態，許多涉及公眾利益的規范性文件只被政府部門作為執法的內部規定，而不向公眾公開。由于我國對保密文件以外的政府環境信息是否公開一直沒有一個科學的認識和統一的規定，造成一些非保密文件難以通過正規渠道及時向公眾開放。

二、政府環境信息公開障礙的原因分析

第一，政府環境信息公開的主體過窄。政府環境信息公開的主體包括權利主體和義務主體。政府環境信息公開的制度研究不論是義務主體還是權利主體，范圍都過于狹窄。這樣的規定還是極為不科學的，不符合當今政府信息公開的主體擴大化趨勢。“政府環境信息公開”中所提及的作為政府環境信息公開的義務主體只有環保部門一家值得商榷。公開主體如只局限于環保單個部門，則很難保證信息的完整性與準確性，自然不利于環境信息公開制度的真正落實，也不利于政府的環保決策，所以必須由各部門協調一致，共同公開環境信息。

第二，政府公開的環境信息與公眾需求不對稱。根據《環境信息公開辦法》第十一條規定，我國目前政府環境信息公開的內容有17個方面，可以概括為以下三大類：環境質量信息，主要包括國家、省市環境質量的狀況公報、地區或流域環境狀況和城市空氣的狀況；環境違法信息，主要包括生產和日常生活消費行為過程中廢水、廢氣、固體廢物的排放，有害環境物質的生產和消費，重大環境事故，這些環境污染、破壞行為對環境和公眾產生的影響；環境的管理信息，主要有與環境保護有關的法律、法規、規章、政策、標準及相關解釋等規范性法律文件，可能對環境造成影響的環境保護規劃、計劃、開發建設活動，環境行政機關的組織、工作程序、和執法依據等內容。

第三，政府環境信息公開的渠道與公眾需求不對稱。環保部門應當將主動公開政府環境信息，通過政府網站、公報、新聞發布會等，以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。綜觀我國現有的政府環境信息公開渠道，主要有：新聞發布會、信息公開手冊、政府機構公報、公告欄公布，報紙雜志刊登，設置咨詢電話，網上提供信息，辦公過程中的有償提供，電視、廣播、互聯網等。截至目前為止，政府公布環境信息地最主要渠道仍然是互聯網。不可否認，它具有快捷、低成本、不受時間和空間限制的優勢。由此可見，環境信息披露渠道和公眾獲取環境信息渠道明顯不對稱。

三、政府環境信息公開問題的改進對策

首先，拓寬環境信息公開的主體。環境信息公開的主體包括義務主體和權利主體。例如，美國《信息自由法》規定，環境信息公開義務主體不僅僅局限于美國聯邦環保局，還包括總統行政辦公室、內閣各部、軍事部門、政府公司、政府控股公司、獨立管制機構以及行政部門設立的其他公營部門。拓寬政府環境信息公開的義務主體是當前首要任務。由于我國政府環境信息公開的義務主體過于狹窄，應將其擴展為包括環保部門在內的履行環保責任的所有政府部門，包括國務院、國務院環境保護行政主管部門及其相關主管部門、縣級以上的地方人民政府、縣級以上地方人民政府環境保護主管部門及其相關主管的部門，形成中央與地方相結合、環保部門與其他部門相互協調的政府環境信息公開責任主體。

其次，完善環境信息公開的內容。環境信息公開的內容即環境信息。環境信息公開的范圍涉及哪些環境信息該公布；環境信息公開例外情況則涉及哪些環境信息應作為特殊情況而不應公布的問題。因此，完善環境信息公開的內容，必須拓寬環境信息公開范圍，嚴格界定環境信息公開問題，雙管齊下。拓寬環境信息公開的范圍，《奧胡斯公約》規定環境信息公開的范圍應至少具備三大類別，分別是“環境現況”、“對環境的影響及可能影響”和“環境對人類的影響及可能影響”。從我國環境信息公開的立法規定和實踐情況看，環境信息公開的內容都沒有超出以上三大類別，尤其是環境對人類的影響及突發性環境污染事件對周邊環境可能造成的影響這兩方面的內容比較缺乏。因此，我們在進行制度構建時，應以以上三種類別作為框架來規定環境信息公開的內容，尤其完善后兩者的內容，從而方便公眾了解其工作和居住地的環境污染信息，以助于其認識到所承受的環境風險。在此前提下，一方面，公眾可以基于對人身和財產權利保護，主張排污者采取防范性措施消除環境的污染，另一方面，公眾也可以通過對周圍環境信息的掌握和分析采取適當的預防侵害的措施。這些都可以加強公眾的參與，推進環境信息公開制度的完善。

最后，選擇合適的環境信息公開的渠道。環境信息公開的渠道涉及采用何種途徑使環境信息有效公開。政府如果不能為公眾提供充分的信息或者公眾缺乏暢通的信息渠道，所謂的面向公眾的政府信息公開也就淪為了一切滑稽劇或悲劇或悲喜劇序幕。環境信息公開的方式應因環境信息公開的對象文化程度、社會的背景、環保知識水平不同而有所差異。我國公眾文化程度、社會背景等參差不齊，對環境信息的理解能力和接受的程度也有所差異，這就決定了我國環境信息公開方式應當針對不同情況而具有多樣化的特點。政府應成為環境法規、方針政策、生態建設等公共物品的提供者，環保科技創新的扶持者和環境保護的管理者，應選擇合適地方式公布環境信息。