關(guān)于社會(huì)組織管理創(chuàng)新的思考

摘 要：社會(huì)組織的發(fā)展是公民社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。如何管理社會(huì)組織，讓其在社會(huì)中發(fā)揮最大作用是一個(gè)具有重大戰(zhàn)略意義的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在社會(huì)管理的范疇中，對(duì)社會(huì)組織的管理是一個(gè)新問(wèn)題，需要有創(chuàng)新的思維與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；社會(huì)組織；管理

中圖分類號(hào)： G415 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）35-0218-02

一、我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展概況

2007 年黨的十七大報(bào)告第一次使用“社會(huì)組織”一詞，同時(shí)提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。可以說(shuō)，十七大為社會(huì)組織的發(fā)展提供了政治保證，并將社會(huì)組織的發(fā)展提到了戰(zhàn)略高度，其間蘊(yùn)涵著黨的執(zhí)政理念和國(guó)家建設(shè)理念的變革，意味著以社會(huì)組織為重要載體的公民社會(huì)在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用得到了認(rèn)可和重視。從此，社會(huì)組織的建設(shè)不再是自話自說(shuō)，而是關(guān)乎我國(guó)社會(huì)建設(shè)大局的戰(zhàn)略要件。在2008 年汶川抗震救災(zāi)和2009 年玉樹(shù)抗震救災(zāi)中，社會(huì)組織在全面參與中進(jìn)一步壯大了自己。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前社會(huì)組織無(wú)論在總數(shù)上、功能上，還是在格局方面都已經(jīng)具備了一定的規(guī)模。

首先，從總量上，中國(guó)社會(huì)組織在近20 年來(lái)經(jīng)過(guò)了一個(gè)逐漸增加的過(guò)程。截至2011年底，我國(guó)社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)，比2010年增長(zhǎng)了3.6%。其中，社會(huì)團(tuán)體25.5萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2614個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)599.3萬(wàn)人。社會(huì)組織中在民政系統(tǒng)完成登記注冊(cè)的只占48%。①

其次，在功能上，中國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)遍布全國(guó)城鄉(xiāng)，涉及社會(huì)生活方方面面，主要分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系。社會(huì)團(tuán)體中，行業(yè)性社團(tuán)數(shù)量最多，這與我國(guó)政府近年來(lái)重視培育發(fā)展社會(huì)行業(yè)中介組織的努力是分不開(kāi)的。在民辦非企業(yè)單位中，和世界上多數(shù)國(guó)家一樣，是以教育、衛(wèi)生類為主的發(fā)展模式。

再次，在格局上，我國(guó)社會(huì)組織，尤其是社會(huì)團(tuán)體是按照行政層級(jí)設(shè)置的，既有全國(guó)性，又有省地縣級(jí)的，還有基層社區(qū)服務(wù)組織和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，他們?cè)诜缮细髯元?dú)立，不存在相互的隸屬關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中，層級(jí)越高的民間組織總量越少，越接近于基層的民間組織數(shù)量越多。這就使得中國(guó)民間組織在外部結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的金字塔式結(jié)構(gòu)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)組織的職能框架已經(jīng)基本呈現(xiàn)出來(lái)。其中，從事與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的體育健身、娛樂(lè)、養(yǎng)老院、社會(huì)服務(wù)、物業(yè)管理、社區(qū)發(fā)展等事務(wù)的社會(huì)組織占的比重在不斷增加。

二、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展面臨的具體問(wèn)題

社會(huì)組織的合法化困境和主體地位的不明確造成了社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)。由于法律規(guī)制跟不上發(fā)展步伐，社會(huì)組織一方面在登記管理、財(cái)政稅收制度、勞動(dòng)人事制度方面受到限制而導(dǎo)致資源獲取、人才儲(chǔ)備、技術(shù)水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、監(jiān)測(cè)評(píng)估、激勵(lì)和懲罰等方面措施不力又使得社會(huì)組織出現(xiàn)公眾不認(rèn)可、自我毀譽(yù)等方面的公信力缺失。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織發(fā)展普遍面臨場(chǎng)所和設(shè)施短缺、財(cái)務(wù)困難、服務(wù)定位不清、決策管理以及服務(wù)技術(shù)落后、專業(yè)人才缺乏等具體問(wèn)題。

（一）政府對(duì)社會(huì)組織的兩難選擇

在我國(guó)，雖然社會(huì)組織形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均來(lái)自于政府權(quán)力部門的推動(dòng)。政府既是改革的推動(dòng)者，又是需要進(jìn)行改革的對(duì)象，政府的這種雙重性使它對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展經(jīng)常面臨一種“兩難選擇”的狀況； 與此相對(duì)，社會(huì)組織自身存在不盡人意的地方，反過(guò)來(lái)又加劇了政府對(duì)社會(huì)組織兩難程度。因此，政府在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理和扶持社會(huì)組織的發(fā)展兩者之間，經(jīng)常出現(xiàn)搖擺不定的政策取向，特別表現(xiàn)在對(duì)自下而上發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，往往限制有余而支持不足，從而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織的培育力度不夠，推動(dòng)力也存在明顯不足。

（二）社會(huì)組織的“準(zhǔn)政府模式 ”

1.政府與社會(huì)組織合二為一。以中介組織為例，據(jù)相關(guān)部門對(duì)126家技術(shù)中介組織進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示，國(guó)有中介組織占2/3。這些國(guó)有中介組織許多與政府部門合署辦公，兩塊牌子一套人馬，業(yè)務(wù)發(fā)展依靠的是政府部門權(quán)威，實(shí)行行業(yè)壟斷，隱蔽或公開(kāi)地將行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償?shù)纳鐣?huì)中介服務(wù)，實(shí)際上成為政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)[2] 。

2.政府與社會(huì)組織是上下級(jí)關(guān)系。有些社會(huì)組織雖然實(shí)行了脫鉤改制，成為名義上獨(dú)立的法人，但在具體運(yùn)作過(guò)程中，由于政府是其資源的主要提供者和對(duì)其負(fù)責(zé)的主管部門，這些社會(huì)組織為了自己的生存和發(fā)展，會(huì)主動(dòng)尋求政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持 這是一方面； 而在另一方面，一些政府部門在既得利益的驅(qū)使下，也愿意把有隸屬關(guān)系的社會(huì)組織變成自己的附屬物，指揮社會(huì)組織辦事，決定社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)。

3.政府與社會(huì)組織是主仆關(guān)系。對(duì)于一些自下而上成立起來(lái)的純社會(huì)組織，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)，必須找到一個(gè)主管單位，方能正式注冊(cè)登記。因此，絕大多數(shù)的社會(huì)組織就此掛靠或置于政府部門的控制之下，處于為政府部門打工的地位，而那些找不到主人的社會(huì)組織，只好成為地下活動(dòng)的草根組織。即使是這些草根組織，它們要想展開(kāi)活動(dòng)、運(yùn)作項(xiàng)目，一般情況下也必須首先得到政府的點(diǎn)頭，通過(guò)政府部門來(lái)動(dòng)員社會(huì)資源，處于觀察的范圍之內(nèi)。

（三）現(xiàn)行法律法規(guī)和管理體制的缺憾

我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的法律法規(guī)還不健全。目前國(guó)務(wù)院頒布的只有社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和基金會(huì)管理?xiàng)l例，民政部出臺(tái)的取締非法民間組織暫行辦法、中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法、民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度、救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上層次不高、數(shù)量少、不配套、可操作性不強(qiáng)，還沒(méi)有專門的、全面的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)年P(guān)于社會(huì)組織管理的社會(huì)組織法，使得社會(huì)組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及功能等沒(méi)有完全明確、規(guī)范，缺乏相關(guān)的行業(yè)自律環(huán)境。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織的人員編制、職稱評(píng)定、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、稅收減免、收費(fèi)許可等方面也缺乏完善的、相配套的法規(guī)與政策，使得多數(shù)社會(huì)組織的隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員結(jié)構(gòu)老化，缺少應(yīng)有的活力和作用。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的雙重管理制度，在強(qiáng)化社會(huì)組織準(zhǔn)入條件并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了三個(gè)問(wèn)題： 一是登記門檻過(guò)高，致使大量社會(huì)組織難以獲得合法身份。據(jù)有關(guān)專家的調(diào)研估計(jì)，目前沒(méi)有合法登記注冊(cè)而開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織數(shù)量，大約十倍于合法登記的社會(huì)組織[3]。二是合法登記注冊(cè)的社會(huì)組織政治色彩濃厚。能夠合法登記注冊(cè)的社會(huì)組織大多與政府存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，或合二為一，或上下級(jí)，或主仆關(guān)系等等。三是現(xiàn)行管理體制的有效性大打折扣。大量涌現(xiàn)的社會(huì)組織紛紛繞開(kāi)雙重門檻做法，不僅對(duì)于各種形式的社會(huì)組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵(lì)了公民不守的群體行為，這在法制社會(huì)是一種危害性的現(xiàn)象[3]。

三、創(chuàng)新社會(huì)組織管理模式的對(duì)策建議

（一）從法規(guī)組合到法律體系的制度建設(shè)

中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展時(shí)間還比較短，高層次部門法的建立還需要時(shí)間。其次，專項(xiàng)條例結(jié)合眾多部門規(guī)章制度的現(xiàn)狀是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會(huì)組織管理上的具體表現(xiàn)。但必須肯定的是，多頭立法雖然適應(yīng)了政府結(jié)構(gòu)，但也將目前條塊分割的政府體制弊端帶入到了社會(huì)組織管理及自身建設(shè)之中。突出表現(xiàn)為社會(huì)組織交流相對(duì)匱乏、社會(huì)組織建設(shè)開(kāi)始出現(xiàn)一定程度的地方保護(hù)主義，地方政府與社會(huì)組織的利益勾結(jié)、社會(huì)組織官僚主義等問(wèn)題。專門法律才是社會(huì)組織制度建設(shè)的方向，是社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的必要保證，但法律的建立需要相關(guān)條件的配合，越是高層次的法律越是需要充分的醞釀準(zhǔn)備，否則，將很容易產(chǎn)生法律制度的動(dòng)蕩，反而阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。在這一點(diǎn)上，我們還有很多問(wèn)題需要明確，比如社會(huì)組織的管理體制、人力資源以及財(cái)政收入等。但隨著各項(xiàng)條件的逐漸成熟，出臺(tái)相應(yīng)的專項(xiàng)法律已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。因此，提高制度層次，以法律的形式來(lái)規(guī)范中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的總體思路和具體路徑具有比較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）政府管理需從分級(jí)統(tǒng)合到分類規(guī)范

在合作型管理中，政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)施針對(duì)性的管理，在基本管理制度一致的情況下，對(duì)于特定類型的社會(huì)組織，政府給予必要的支持。例如公益社會(huì)組織，政府通過(guò)項(xiàng)目合作和定期撥款的方式給予扶持，充實(shí)了這些組織的資金。相比之下，目前中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織雖然也進(jìn)行了一定的分類管理，但總體上，現(xiàn)有管理體制更多的是依賴于分級(jí)統(tǒng)合管理，即通過(guò)各級(jí)地方政府對(duì)不同類型的社會(huì)組織進(jìn)行歸口管理，這就產(chǎn)生了一定的問(wèn)題。社會(huì)組織是個(gè)大而化之的概念，在具體管理中，不同類型組織需要不同的管理，這要求對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)的分類。但目前更強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)多管理主體來(lái)實(shí)現(xiàn)分級(jí)統(tǒng)合管理，即雙重管理體制。雙重管理體制除了說(shuō)明社會(huì)組織的管理主體同時(shí)包括兩個(gè)政府部門之外，還包含了分級(jí)管理的原則，即對(duì)社會(huì)組織按照其所開(kāi)展活動(dòng)的范圍和級(jí)別，實(shí)行分級(jí)登記、分級(jí)管理。