通過審計監督促進城鄉低保工作規范化

城鄉居民最低生活保障制度，是政府對城鄉貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，被稱為“社會保障體系中的最后一道安全線”。自1993年上海市首創城市居民最低生活保障制度以來，城鄉居民最低生活保障制度經過不斷地改進、完善和規范化建設，到2007年國務院要求在全國建立農村最低生活保障制度，標志著覆蓋全體城鄉困難群眾的最低生活制度的全面建立，截至2012年2月，民政部統計全國享受低保人數達7 540.3萬人。實踐證明，實行城鄉低保制度，保障了城鄉貧困人口的基本生活，對完善收入分配制度，對維護社會公平、穩定都具有十分重要的意義。通過對民政系統近年來開展城鄉低保工作的實踐思考和審計機關對城鄉低保審計總結，現提出目前低保工作存在的主要問題和審計建議。

一、目前城鄉低保工作存在的主要問題和困難

1.城鄉低保資金籌集存在配套難以落實、中省補助不確定等情況，導致現行的資金籌集與發放模式難以滿足實際需要。一是按“人頭”測算籌集分配資金不科學，導致“定額下標”。低保資金籌集是根據某一地區的人數和補差水平，測算出年需資金，并按地區確定比例后投入，人數、標準、資金都是一定的。這種資金籌集原則與低保動態管理要求不相符，城鄉低保動態管理要求，家庭收入一旦超過了保障標準就應該退出低保，反之就應該納入低保，低保人數時高時低，是變化的，經常會出現資金不夠用情況。實踐中各地不得不采取“定額下標”的辦法，就是給各縣下達人數指標和平均補助水平目標，不允許超人和超標，如果超人超標，所需資金由當地想辦法，不符合動態管理要求。二是分級投入、籌集模式導致資金規模不穩定，尤其是中省資金規模不明確、縣區無法落實配套等原因，容易誘發縣區“虛報冒領”行為，各級審計機關都發現類似問題。

2.按照家庭人均收入來確定低保申請資格，不完全符合目前工作實際，尤其會導致部分因病、因災、因殘等特殊事項致貧群眾被排除在外。目前低保審核時，民政部門都按照確定的具體保障標準進行比對確定，無法按照家庭實際收入、負擔進行綜合認定，導致部分困難群眾不得已采取虛假收入、財產證明等獲取低保資格，這些群眾將會面臨違規等政策外部風險，尤其是民政部門如果進行收入、負擔綜合認定，也將會面臨政策和外部監督風險。根據民政部門認定實踐和審計檢查實際，目前純粹的收入認定方式將不可避免的將部分真正困難群眾排除在低保政策覆蓋之外，違背了政策本意。

3.實際收入核定受途徑、手段等局限，民政部門難以準確核定，并且相關政策對于騙保等行為處罰力度不夠，導致惡意騙保行為比較普遍。目前民政部門采用的收入核定方式主要是由申請人進行申報，并出具相關收入、財產證明，缺少與公安車管、房管、銀行等部門的協作進行綜合審查，導致民政部門無法準確核定申請人的實際收入、財產狀況，從而不可避免的產生騙保行為，并要為此承擔相應的風險和責任。社會上存在部分低保人員購買豪車、購買多套商品房、拿著高工資，但卻享受著低保的現象，除了民政部門核查不細致外，更關鍵的缺少必要的核查途徑和手段。另外，對于惡意騙保行為，目前規定僅僅為停止、追回資金和罰款，但追回和罰款都難以執行，如果沒有更嚴厲的刑事處罰保障，騙保行為仍難以徹底杜絕。

4.目前民政低保經辦人員數量、能力等難以適應日益擴大、復雜的低保管理工作。民政工作在基層，低保認定、復核、審批主要集中在縣區一級，按2012年數據全國平均每個縣區低保人員超過25 000名，對于縣區平均3～5名低保管理人員來說負擔很重，平均每個鄉低保人員超過1 500名，對于鄉鎮平均1～2名低保經辦人員來說也是負擔很重，導致目前不得不主要依靠申報資料來界定，難以進行詳細的入戶調查、外部收入和財產核實，尤其是部分地區“以保代審”現象突出，涉及勞動保障、住房建設、教育、衛生、扶貧等部門的救助體系，基本上都和低保直接掛鉤，甚至用低保的審核代替該部門的業務審核，從而使本來沒有低保訴求的對象為得到其他專項救助或扶持，千方百計先過城市低保這一獨木橋，基層管理機構不堪重負，因此帶來的各方面壓力卻無法化解。

二、關于加強低保管理的審計建議

1.建議國家加大對貧困地區低保資金的補助力度，區別對待，民政部門與相關部門共同探討困難家庭收入綜合認定方法，最大程度改善困難群體的切身困難。建議對貧困地區，加大低保中央、省級補助力度，減少或取消市縣配套，或者實行低保資金市級統籌，實行市縣配套“捆綁”，解決資金籌集困境，讓低保政策真正變成惠民政策、民心政策。盡快開展困難家庭收入綜合認定試點，待時機成熟后全面鋪開，不僅僅從收入一個角度，更要從家庭支出等實際情況出發，進行綜合認定，既要防止多保，更要防止漏保。低保應予臨時救助緊密結合，從而破解背離以戶施保原則的以人施保做法，切實解決目前背離按家庭核算收入的困境，杜絕在戶口、家庭成員界定方面打主意行為。

2.盡快建設完善城鄉低保信息管理平臺，并與公安車管、房管、銀行等單位信息實現共享，把好入口關和審核關，為更好的開展低保管理、分析和審計監督提供完善的數據基礎平臺。目前各省區都在加快建設完善低保信息平臺，但進度和質量均不夠理想，尤其是與外部數據關聯共享目前難度比較大。因此，建議民政部門作為推動部門，在完善自身低保信息系統的同時，爭取政府支持，盡快建立由相關省主管領導牽頭的領導小組，與其他部門探討低保申請人信息共同審核反饋機制，達到申請人收入、財產確定的科學、有效、準確，為民政部門審核、審批低保人員和審計等外部監督創造良好的平臺。

3.加大法規制度建設，尤其是針對惡意騙保行為加大立法處罰力度，進一步加強基層民政低保隊伍建設。目前，城市低保國家出臺了城市低保條例，農村低保尚沒有相關詳細法規，尤其是對騙保處罰采取停保、追回資金和罰款三種方式，實際執行起來難度很大，建議對惡意騙保行為完善刑事追究法律規定，為以后順利開展民政執法和審計監督提供更有效的處罰依據，尤其是針對審計發現的公職人員弄虛作假騙取低保情況，要給予嚴肅處理處罰；針對基層力量薄弱情況，建議加大人員編制和投入，切實壯大基層隊伍，增強低保人員具體調查、核查的手段和能力。

4.各級民政部門應更加嚴格按照程序、深入細致的進行低保申請人資格認定，按照申請、入戶調查、社區（村委會）審核評議、公示、審批、復核等程序嚴格執行，目前存在的騙保行為一定程度上與民政部門未嚴格執行規定程序有關，對民政低保部門工作不細致、執行程序不嚴格行為落實責任，加大考核、處罰力度。建議收入核算時村評鄉審相結合，完善民主評議、審核、公示等程序，注意評議方法方式、人員組成等細節，并成立由紀檢監察、審計、民政、財政等部門組成的聯合抽查、調查組，及時處理低保資格確定過程出現的各種問題。

（作者單位：審計署西安特派辦）