完善基層央行會計內控管理的思考

隨著現代化支付系統的推廣運用以及金融服務創新工作的深入開展，基層人民銀行會計核算模式、內外部環境已經發生了巨大變化，會計工作被賦予了新的內容和任務，會計內控風險防范工作越來越受到各級領導的重視。在新形勢下，如何完善基層央行會計內控管理，有效防范會計風險，亟待我們思考和探索。

一、基層央行會計內控管理的現狀

近年來，基層央行積極進行內部控制體系建設，形成了以總行法規制度為基礎，各業務崗位實施細則為操作規范，突出要害崗位管理、風險監督等一整套比較規范化、系統化的會計內控制度，監督部門檢查范圍不斷擴大、要求日趨嚴格，會計內控環境明顯改善，資金風險得到了有效降低。但與幾年前相比，影響人民銀行會計內控管理有效性的內外部環境發生了十分明顯的變化，如定期借記業務、支票影像業務、國庫代發業務等新業務的推廣，使人民銀行會計服務對象從銀行機構、財稅部門擴大到企事業單位和社會普通公眾，會計工作的社會性明顯增強。而從當前基層央行的會計內控管理手段上看，還不能完全跟上會計環境的變化，主要體現在以下幾方面：

1.會計核算縱向集中與內控管理橫向分散的矛盾日益明顯。近幾年來，人民銀行會計業務集中趨勢明顯加快，逐步形成了縱向集中，橫向分散的管理格局。盡管許多會計業務實現了縱向集中，但基層央行內控管理體系的執行者由會計財務、營業、國庫、貨幣金銀以及內審、后督等多個職能部門組成。各部門間都以條線管理為主，雖有一定的溝通協調，但多頭管理的弊端還是略顯端倪，易出現制度規定相互沖突、重復以及管理缺位等無序狀態。

2.支付系統技術先進與操作繁瑣之間的矛盾日顯突出。在現代化支付系統的上線運用后，基層行會計核算業務量明顯減少，而各類業務系統卻不斷增加、設置的崗位越來越細、越來越多。目前縣支行營業部門（含會計、國庫、發行）共有業務系統15個，按照總行相關業務主管部門現行崗位設置要求，需設置的崗位超過40個，形成了系統越多、操作越繁瑣、人員越緊張的怪圈，會計核算業務量明顯減少卻不能有效減少工作環節和崗位設置。系統眾多，風險點成倍擴散，風險控制的工作量和工作難度都成倍增加。同時，各業務系統兼容性差，如“中央銀行會計核算系統（ABS）”、“國庫業務會計核算系統（TBS）”、“貨幣金銀管理信息系統”相互間無數據轉換接口，互不支持，造成會計信息相互割裂。

3.會計工作的新要求與人員素質之間的矛盾日益顯現。近年來人民銀行會計核算和支付清算都發生了巨大變化，呈現電子化、網絡化、集中化的發展趨勢，各種新業務陸續上線推廣，加之銀監分設后基層央行對金融機構的監管職能大部分由營業部門承擔，會計工作的社會性和監管職能明顯增強，對會計人員綜合素質提出了更高的要求。但受自然減員等因素影響，基層行會計人員隊伍年齡老化、知識結構不合理的問題越來越突出，復合型會計人才很少，一專多能或獨當一面的人更是寥寥無幾，難以滿足業務發展的需要。

二、影響基層央行會計內控管理的原因分析

1.會計內控體系的主導者不明確。目前基層央行會計核算與管理分散于會計財務、營業、國庫、貨幣金銀以及內審、后督等多個部門，這些部門都是會計內部控制的實施主體，也都是央行同級職能部門，不存在隸屬關系，致使會計內控體系的主導者不明確。各部門間都以條線管理為主，對會計內控尺度把握不一，導致內部控制的合力不強。

2.制度建設滯后業務發展的需要。一是制度建設缺乏系統性。目前人民銀行會計內部控制的具體要求散見于各項法規、制度中，尚未形成一套系統性的內部控制制度和評價標準。同時會計電子化進程的加速和金融服務職能的履行所帶來的信息化風險、網絡管理風險、行政許可風險等沒有相應的管控制度跟進配套。二是制度規章可操作性不強。目前不少業務制度對基層行的現實情況考慮不充分，設計欠合理，在實際工作中難以有效執行。以國庫業務為例，一筆業務要經過明細記賬、明細復核、資金記賬、資金復核、會計記賬、會計復核等多個崗位，繁瑣的流程設置雖有效控制了風險，但需要人員較多、效率較低，導致崗位輪換、強制休假等制度在縣支行人員配備不足的情況下難以全面執行等。

3.內控管理手段落后于業務發展。在現代化支付系統條件下，資金實時支付，對風險控制的時效性要求大幅提高，但目前基層央行會計監督主要還采取事后監督的辦法，實時過程監控還未實現，內控管理手段以傳統手工操作方式為主，如登記簿、簽字審批、事后監督等依然依賴手工方式進行操作，內控管理手段落后于業務發展。如今不少商業銀行已對會計業務采取了全過程實時監控，運用了指紋識別、口令卡等內控管理模式。與商業銀行相比，人民銀行仍以傳統手工操作方式為主的內控管理手段顯得十分落后。

4.內控監督檢查缺乏系統性。由于會計核算業務分散在多個部門，導致履行會計管理和監督職能的部門眾多。基層行一個部門要接受上級行多個部門的檢查監督，各監督部門依據各自的業務規章和要求開展會計內控監督檢查，而各個監督部門之間缺乏有效的信息溝通機制，檢查監督工作的開展各自為政，缺乏統一安排和綜合利用，可能有些方面多次檢查，對另一方面卻失查，造成“監督不足”與“監督過度”并存，弱化了監督效果。此外，縣支行國庫業務仍采用同級監督的模式也影響了監督作用的充分發揮。

5.會計內控制度執行不力。一是風險防范意識仍然不強。近年來，雖然基層行加強了會計風險教育力度，但由于長期在會計崗位工作，會計人員對內控管理的認識“疲勞”化傾向明顯，存在以信任、感情代替規章制度的現象，容易產生操作風險。二是制度執行效果不理想。目前基層行崗位與人員的矛盾，導致崗位輪換、強制休假等內控制度執行走樣，不相容崗位相互兼崗、員工外出相互串崗現象時有發生，主觀上造成會計人員內控意識淡化，使整個內控制度執行效果大打折扣。

6.隊伍現狀難以滿足內控管理需求。目前基層行會計隊伍結構老化、流動性差、人員緊缺現象日益嚴重。特別是發行庫撤銷后，部分保衛人員轉崗到會計部門，而一些綜合素質較高的會計人員則被交流到信貸、辦公室等部門，造成會計隊伍整體素質下降，還導致“無證上崗”現象突出。此外培訓機制有待完善，目前會計人員大多是師傅帶徒弟的速成型，對管理者、對傳統做法過分依賴，對本崗位業務操作都是“知其然，不知其所以然”，對業務違規操作帶來的風險明顯估計不足，盲目執行違章指令，容易出現差錯。

三、完善基層央行會計內控管理的建議

1.以會計工作聯席會議為平臺，加強會計內控統籌管理。

一是強化會計內控大局意識。會計內控作為內控管理的重要組成部分，離不開各相關部門的相互協調和緊密配合，因此各部門應牢固樹立會計內控大局意識，統籌安排、集中管理，做到會計內控管理“分中有合、合中有分”，達到管理的最佳效果；二是充分發揮會計工作聯席會議作用，加強會計內控管理系統性。明確會計部門在會計內控管理工作中的主導地位，以會計工作聯席會議為紐帶，統一認識，實現會計制度制定“大統一”和制度執行“大監督”，解決部門間的制度重復、制度空白和監督不足等問題，增強內部控制合力。

2.以會計業務管理創新為突破，提升內控管理水平。

一是改革會計組織機構。將目前分散在各職能部門的會計核算業務統一剝離出來，設立集中處理所有會計業務的會計核算中心和集中監督所有會計業務的會計監督中心，實現同級行會計核算業務的橫向集中，改變會計核算業務分散在各部門造成的會計管理困難、風險可控性差的弊端。二是開發綜合會計核算業務系統和會計監督系統。開發綜合會計核算業務系統，全面處理人行所有的會計核算業務，試行基層行業務處理柜員制，推行業務系統指紋識別等技術進行內控管理，最大限度地減少手工操作和人工干預，解決當前基層央行系統多人手少、崗位多效率低的問題，實現會計核算的標準統一與信息共享，提高操作風險的整體可控性。同時建立一套先進的會計監督系統，實現實時監督、風險預警、數據分析等功能，提高監督的時效性。

3.以監督檢查為重點，促進內控管理全面落實。

一是加強對會計內控監督資源的整合與管理。在實行會計內控“大監督”的基礎上，聯合內審、紀檢監察等監督資源，按照統一部署、統一標準開展會計內控的分散和聯合檢查，建立統一的電子化監督資源平臺，做到信息同享，使會計內控的管理監督更具效率性、針對性、嚴肅性；二是擴大事后監督的業務監督范圍。將國庫、發行、財務等業務納入事后監督的范圍，建立起風險監測和預警系統和指標體系，賦予事后監督中心風險監測和預警職能，使其成為集事前預警、事中監控和事后監督為一體的會計風險綜合控制的管理部門；三是建立會計內控風險評估監測體系，按照統一的標準對基層行會計風險進行綜合評估，及時根據業務變化，重新劃分風險等級，確定風險點和應對措施；四是加強對會計內控問題整改情況的跟蹤管理，建立效果回訪和整改復查制度，對內控發現的問題必須落實整改和責任，對整改情況開展專項復查，對整改效果進行跟蹤調查和了解；五是加大操作部門與監督部門間的干部輪崗交流，切換監督角度，提高監督水平。

4.以會計人員再教育為手段，提高制度的執行力。

一是強化會計人員思想教育，增強風險意識。基層行要加強對會計人員的思想教育、職業道德、安全風險等教育，激發他們的責任意識，增強工作積極性、隊伍凝聚力和風險防范意識，使會計內部控制貫穿于所有會計人員的自覺行動中，為會計內控制度的有效實施提供保障；二是強化會計人員業務培訓。要加強對會計人員新業務、新知識、新技能的培訓，充分利用網絡優勢，開展形式多種的全員業務技能素質的培訓，對保衛轉崗人員可采取集中學習等方式，努力培養一支高素質的會計隊伍。（作者單位：中國人民銀行撫州市中

心支行、中國人民銀行南豐縣支行）