社會保險統籌基金的法律性質及其管理運營探討

摘要：我國社會保險制度的發展要求明確社會保險統籌基金的法律性質及其管理運營的法律途徑。社會保險統籌基金可以采用信托制和委托授權制兩種管理模式，應當對我國現行法律制度予以進一步完善。

關鍵詞：社會保險 社會保險統籌基金 法律性質 管理運營

一、問題的提出：社會保險統籌基金屬于誰的，如何管理運營

（一）社會保險統籌基金的現狀

2006年上海社保大案之后，各地各類“社保基金案件”時有發生，違規問題資金被審計發現。隨著個人賬戶的逐步做實，到2020年，中國養老保險基金滾存將在10萬億元以上。根據鄭秉文的研究，中國十年間CPI平均漲幅為2.2%，而五項社會保險基金的收益率僅為2%，加上工資的平均增長率，資金購買力實際下降了1個百分點。

（二）問題的提出：錢是誰的，如何管理運營

我國現實中存在著各類社會保險基金，既有社會統籌基金，又有個人賬戶基金，還有全國社會保障基金與企業年金基金，這些基金是屬于誰的，它們是自我管理運營，還是他人代為管理運營，如果是他人代為管理運營，又是通過什么途徑來進行的。這些問題需要闡釋社會保險統籌基金的法律屬性，明確管理運營的法律途徑。

二、社會保險統籌基金的法律性質

（一）關于社會保險統籌基金法律性質的主要觀點

1.公共基金說。勞動和社會保障部組織編寫的《社會保險經辦管理》認為，社會保險基金形成的資產不屬于國有資產，是受益人共有的資產，但由政府受托管理。

2.財政資金說。朱柏銘認為，社會保障基金就其性質而言應當是一種財政資金，社會保障屬于為全體國民所共享的公共物品，社會保障支出無疑是一種財政性支出。

3.半財政性質說。程曉燕認為，社會統籌基金既有來自于參保企業和個人的私有資金，又有來源于國家的稅收補貼和財政支付保證資金，社會統籌基金是屬于所有參加社會基金養老保險的在職職工及符合養老金領取條件的退休職工共同共有的半財政性質的基金。

4.法律待定說。周寶妹、郎俊義認為，社會保險基金的財產性質并不單一，既非公共財產，又非集體財產，更非私人財產，而是三者的統一體，其性質尚待法律進一步明確和完善。

（二）我國社會保險統籌基金的法律性質分析

1.社會保險統籌基金權屬的兩種類型。從經濟屬性來說，社會保險統籌基金屬于專款專用的社會性公共后備基金，屬于參加社會保險的全體勞動者所有。但是從法律屬性上看，參加社會保險的全體勞動者不可能都成為所有者，必須要有代表機制，目前主要有社會自治制和國家所有制兩種模式。

2.我國社會保險統籌基金屬于財政收入，理應屬于國家所有。第一，根據我國現行的社會保險制度，國家是社會保險關系中的保險人，國家理應對通過強制性方式籌集的社會保險統籌基金擁有所有權；第二，強制性征收的社會保險統籌基金屬于國家財政收入體系的組成部分，理應屬于國家所有；第三，根據《社會保險法》的規定，社會保險基金通過預算實現收支平衡。這也意味著社會保險基金屬于國家所有，不足支付時通過財政轉移支付予以補足。

三、我國現行社會保險統籌基金管理運營制度

（一）現行社會保險基金管理運營制度

目前我國社會保險統籌基金管理運營制度主要表現為：（1）用人單位以及職工繳納的社會保險費及其基金積累要轉入財政部門在銀行開設的“養老保險基金財政專戶”，實行收支兩條線；（2）社會保險基金經辦機構依法收支、管理和運營養老保險基金，并負有使養老保險基金保值增值的責任；（3）社會保險基金的投資渠道主要有：銀行存款，按同期城鄉居民儲蓄存款利率計算；購買國家債券；國務院規定的其他用途。社會保險基金投資收益全部并入基金并免征稅費；（4）社會保險基金專款專用，任何組織和個人不得擅自動用或挪用。

（二）學界關于社會保險統籌基金管理運營的主要觀點

1.政府機構管理模式。鄭秉文主張，應當對社會保險統籌基金和個人賬戶基金進行分離，分離出來的社會統籌部分留在省里，實行省級統籌，省級政府負責投資管理。中央負責制定一個統一的投資政策和方案，并為其專門設計一個投資方案計劃1。

2.分權式管理模式。李珍認為，將社會保險基金的行政管理權交給社會保險行政管理部門，社會保險基金統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的社保基金管理局，統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，監督權交給社保部門、財政部門、社會保險基金監督委員會和外部監督機構。由社保基金管理局依法行使統籌賬戶基金的資產經營權，根據基金保值增值要求和國家宏觀經濟政策取向，將統籌賬戶基金投資于固定收益金融工具為主的對象和國家重點開發項目2。

3.基金法人制。張淳建議我國實行社會保障基金法人制度。他認為，從信托法的角度來看，作為信托財產的社會保障資產的所有權在這種基金設立后便當然系由該基金本身享有3。

4.他益信托模式。程曉燕認為，在社會基本養老保險統籌賬戶基金的管理問題上，應當依法建立由參保企業作為委托人、社會保險經辦機構作為受托人、參保勞動者作為受益人所構成的他益信托法律關系4。

四、我國社會保險統籌基金管理運營法律制度的模式選擇

1.兩種管理運營模式：一種是美國所采用的法定信托管理模式，這種模式的好處主要在于將社會保險基金與一般財政收入相隔離，利益相關的群體易于監督檢查；另一種模式是德國和日本所采用的委托授權管理模式。

2.委托授權管理模式還是法定信托管理模式。目前大多數國家或地區對于隸屬于第一支柱的社會保險統籌基金采用國家所有的模式，至于在國家所有的前提下，是采用委托授權的模式，還是采用法定信托模式，目前觀點不一。我認為，只要制度設立合理，委托授權模式和法定信托模式都是可行的。

就委托授權模式來說，這是我國目前沿用的模式，只要稍加改革就能予以完善。就法定信托模式而言，其可以隔離政府對基金的不當干預，也可以將社會保險基金與一般財政收入相隔離，做到專款專用，并且群眾易于監督。

參考文獻：

[1]鄭秉文.建立社保基金投資管理體系的戰略思考[J].公共管理學報，2004，（4）：4-8.

[2]李珍，孫永勇，張昭華.中國社會養老保險基金管理體制選擇[M].北京：人民出版社，2005：314-318.

[3]張淳.關于在我國信托法中增設\"社會保障基金投資信托\"一章的建議[J].南京農業大學學報，2008，（4）：80.

[4]程曉燕.社會保險基金管理法律問題研究[D].長春：吉林大學博士學位論文，2008：131.