淺析我國教育公共政策對城鄉教育差距的影響

【摘 要】城鄉教育差距由來已久，造成這種差距是由多方面造成的，但究其根源，從社會主義歷史發展的脈絡可以看出造成城鄉差異的主要原因是公共政策。鑒于此，本文從政策角度分析其原因并提出相應的措施，以縮小城鄉教育發展的差異，達到城鄉教育的均衡發展，促進我國社會主義各項事業和諧發展。

【關鍵詞】公共政策 教育公共政策 城鄉教育

引 言

教育和諧是社會和諧的重要內容，也是構建和諧社會的基礎和動力。縮小城鄉教育差距也是體現科學發展觀、建設和諧社會的需要。城鄉教育差距由來已久，造成這種差距的原因是極其復雜的，既有歷史原因，又包括了現實因素。張玉林認為，二元分割的中國城鄉關系，以及由此而產生的一系列城市偏向的制度安排和資源配置是城鄉教育差異產生的根源。袁振國認為地區學校間的差距是國家人為的對重點學校進行投資行為既誤解了教育效益的內涵也是對教育平等和效益的片面理解。同時他指出與二元社會結構相適應的城市偏向的公共政策和教育政策設計和制度安排是中國教育差距產生和擴大的主要原因。從學者所研究中可以看出偏向于城市的公共政策嚴重地影響了城鄉教育的均衡發展。

一、公共政策、教育政策

公共政策的定義不同的學者持不同的觀點。哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）強調：公共政策是一種暗含有目標、價值與策略的大型計劃。威爾遜（woodrow wilson）認為：公共政策是由政治家即具有立法權者制定的，而由行政人員執行的法律和法規。由此可見，公共政策更多的是一種政治行為，是政府意志的表現，是各方利益的權衡和較量。

教育政策有狹義和廣義兩種。廣義的教育政策如霍根認為，制定教育政策的主體包括官方主體和非官方主體。狹義的教育政策是指一個國家在一定時期為實現一定的教育任務而規定的調整國家與教育之間、社會各領域與教育之間、教育內邊各種關系之間的行動依據和準則。

二、教育公共政策下城鄉教育發展現狀

城鄉教育差距從根本上說是教育資源的差距，而教育資源是依靠公共政策來配置的，教育政策它直接決定了教育資源在教育系統內的流行和規模。因為，從教育政策的本質來看，它是調整國家與教育之間、社會各領域與教育之間、教育內部各種關系之間的行動一致和準則。它不僅引導國家教育發展的方向，規范著整個教育過程，而且具有決定國家教育資源分配的重要功能。所以，城鄉教育差距在很大程度上是由公共政策的不適當干預而造成的。比如，學生受教育情況、師資配備標準、辦學條件等都是由教育政策加以規定的。

（一）公共政策下的城鄉入學率及升學率

自新中國成立后，中國在資源極度匱乏的情況下，為了實現追趕型的工業戰略目標，也采取了先發展城市后發展農村的二元經濟模式。要發展工業就需要相應的人才，但也要為發展工業的人提供足夠的保障，農村人要為城市人提供稅糧等。因此，國家通過打壓農村教育來實現這一保障。

鮑傳友在對學齡兒童入學率及小學畢業生升學率進行了研究，表明除了在“大躍進”和“文革”兩個特定的時期，城鄉的入學率和升學率差距不大以外，其他時期段，農村的入學率和升學率都大大低于城市。以1962年為例，城市和縣鎮初中畢業生升學率分別為45.8%和39.5%，而農村僅為4.2%。由此可見，城鄉教育的差距從中國成立之初就初見端倪。

（二）透視“兩條腿走路”的辦學方針下的城鄉教育

新中國成立以后，在百業待興的情況下，如何發展教育為社會主義建設培養人才被提上了重要的日程。1985年8月，在毛澤東的指導下，中共中央通過了《關于教育工作的指示》確定了“兩條腿走路”發展教育事業的方針。然而，這個方針卻特別的表明了國家對城市和農村教育發展的不同態度。在此方針下的中共中央《關于討論試行全日制中小學工作條例草案和對當前中小學教育工作幾個問題的指示》中提到“我們首先要努力辦好國家辦的中小學……在農村有條件的情況下支持群眾辦農業中學和簡易小學……簡易小學畢業能過適應參加農業生產和日常生活的需要。”另一文件《批轉河北省農村教育問題的兩個材料》中涉及“用一條腿走路的辦法普及教育，只能用強迫命令的辦法，而且國家開支不起。用兩條腿走路的辦法，可以多快好省的普及教育。”國家在經費緊張的情況下，完全就犧牲了農村教育。這個“兩條腿走路”的方針直接導致優先發展城市教育的政策選擇，對城鄉教育采取了不同的辦學模式，逐漸的教育也形成了城鄉二元教育結構。

（三） “分級辦學，分級管理”下的城鄉教育

“文革”以后，國家重新審視教育，在1985年頒布的《中華人民共和國義務教育法》以法律的形式確定 “義務教育事業在國務院的領導下，實行地方負責，分級管理”。“分級辦學，分級管理”是我國教育體制改革的里程碑，是適應市場經濟改革的重大教育制度創新。它極大的調動了地方和政府和個人投資教育的積極性，奠定了我國多渠道籌資的義務教育財政撥款框架。但這樣的“分級辦學”體制下并不能掩蓋公共資源在城鄉之間分配的嚴重不公平，以及由此加重農村居民教育的嚴重負擔。初中和小學的管理責任主要是在縣以下，自省至縣的各級地方政府的教育投入也主要傾向于各自管轄的大學、高等和中等專業學校以及高中，而很少流向農村義務教育，根據按發展研究中心的調查，自實施義務教育以來在農村義務教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2%，省和地區的負擔部分合計也只有11%，縣和縣級市的負擔為9%，而鄉鎮則負擔了全部的78%。城鄉生均教育經費支出嚴重不平等， 1993年城市小學生的人均經費為476.1元，而農村為250.4元，城市初中生的人均經費941.7元，而農村為472.8元，差距分別為1.9倍和2倍。

（四）重點學校或示范性學校視角下的城鄉教育

為了彌補“文革”期間培養人才的損失，為了加緊培養人才，鄧小平提出“辦教育要兩條腿走路，要辦重點小學、中學、大學，經過嚴格考試的人集中在重點中學和大學。”進入20世紀90年代后，隨著教育在經濟和社會資源分配中的作用凸顯以及改造社會民主化思潮的崛起，傾向于精英教育的重點學校政策受到越來越多的社會質疑。為了緩解矛盾，國家教委明確提出在義務教育階段不設重點班，繼而改為示范性中學。這樣一種概念的變化只是轉移大家的視線，其政策價值觀念仍然是偏向城市的。不可否認，重點學校對于為社會某些崗位所需的精英人才做出了貢獻，但是從價值取向和實踐取向上看，這種一味地強調加大力度辦重點學校或示范性學校，偏其城市而廢棄農村教育是不當的。教育資源是公共資源，國家在分配這些資源該持公平分配原則。但是根據1982年對重點中學的一次調查顯示，在13個省、市、自治區的348所重點中學中，城市243所，占70%，縣鎮98所，占28%，農村7所，占2%。其中7個省市農村1所重點中學都沒有。這種以犧牲多數人的發展來保障少數人的優勢發展是社會公正的一大缺失。目前由于高考制度的原因，重點學校的推崇無疑又得到了大大的增加。政府加大對優勢學校的投入、家長教師對重點學校的追捧，不僅造成了教育資源分配不平等，還造成了階層嚴重分化以及教師數量和質量的城鄉分配不均等問題。

（五）城鄉有別的教師政策

教師是一個學校教育質量的保證。城鄉教育差距的另一關鍵因素是教師水平。這種差距與城鄉有別的教師政策具有深刻的影響。城鄉教師政策有別之一為教師待遇。《中華人民共和國教師法》第28條規定：“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優先、優惠。”這種城鄉有別的待遇標準導致大量鄉村教師，尤其是骨干教師流入到城鎮。這嚴重導致農村教師隊伍質量下降，鄉村兒童就更無法享受到與城市一樣的教育水平。另外師資匹配標準使其雪上加霜。2001年國務院辦公廳轉發了中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，按照在校學生數量核定中小學教師編制。初中階段，農村為18∶1，城市13.5∶1，縣鎮為16∶1，城市為13.5∶1，小學階段，農村為23∶1，縣鎮為21∶1，城市為19∶1。這種城鄉有別的師資匹配標準嚴重影響了農村學校教學質量。

三、縮小城鄉教育差距的制度設計和政策構思

（一）教育政策的價值目標實現從精英教育到大眾教育的轉變

以辦重點學校或示范性學校的手段來實施精英教育政策目標，使得公共教育政策出現了嚴重的城市偏向，導致公共資源在城鄉之間、不同階層之間分配的失衡。尤其是在義務教育階段，精英取向的教育政策目標背離了義務教育公共性的基本要求，加劇了教育機會的不平等。因此，提出教育政策的大眾取向首先是從義務教育的基本性質出發的，其次，教育政策目標從大眾向精英的轉化也是我國義務教育發展的現實需要。強調教育政策從精英向大眾的轉化并不是要否定和消滅高質量、高水平的義務教育，而是要過改變公共資源的配置途徑，使其為社會大眾所共享，使所有人都享受到大致平等的基礎教育。也就是說政府在制定任何教育方針政策的時候應該把農村教育和城市教育放在同一水平線上來考慮，不能偏廢其一。

（二）加強教師培訓，合理配置師資

農村地區教師數量不足、素質偏低一直是制約農村教育發展的一個關鍵因素。為了提高教師素質，國家各級各類政府機構要進行分級分層次的對教師進行培訓。在農村教師教育培訓這一塊，國家可以從以下幾個政策入手。第一，繼續有質有量的推廣國培計劃，加大力度監控各高校實施的效度，如實提高農村教師的教學質量以及素質。第二，培訓內容要有圈有點。農村教師的培訓要做到科學客觀，培訓內容要有針對性和實際效用性。就以貴州省為例，在對貴州農村教師進行培訓的時候，要考慮到貴州農村教育的資源匱乏，培訓的內容就不能一味地培養現代技術的運用，而是培養農村教師的創新思維，培訓教師如何就以當地的資源進行開發利用，變成適合農村的校本課程和特色的教學模式。

在師資配置這一塊，國家更要做出創新性的舉措來吸引更多高素質的教師去農村就業。教師工資是目前大多數教師都不愿去農村執教的根本原因。本身農村是最苦最窮的地方，若薪金報酬更是微乎其微，那么又有誰會去一個地方受苦受累呢？盡管說教師是太陽，可是不要忘記教師首先是一個自然人，若是他連最基本的生存溫飽問題都得不到解決，那么談什么奉獻精神。所以，國家在農村教師待遇上應該做足工夫。除了改善農村教師的待遇，還要利用誘導機制鼓勵城市教師下鄉支教。如職稱考核指標，工資福利待遇等。此外，國家要以法規政策的形式讓更多的人去農村執教。如國家統一各省的教師招聘，再統一分配到個城鄉學校，這樣就可以避免優勢學校積聚優勢教師于一身，而農村是屈指可數。

（三）加強城鄉教育均衡發展政策的制度化

城鄉教育差距問題由來已久，僅依靠政策來改善仍存在力度不足的現象。因為政策在很大程度上帶有臨時性和隨意性，行政特色十分明顯，容易受決策者和執行者的主觀意志的影響。長期以來，城鄉教育均衡發展的政策都沒有得到法律的保障。縮小城鄉教育差距迫切需要建立一個穩定而有效的支持系統，對諸多涉及農村教育發展的關鍵因素，如投入標準、師資標準等必須予以立法規定，并通過建立健全有效的監督機制來保證農村教育發展指標的達成，以使農村教育日漸成長。城鄉教育均衡發展主要體現在教育投入上，所以國家要完善農村教育經費保障體制還需要注意一下幾個方面：第一，應該詳細界定中央、省級政府、地市級政府和縣級政府對農村教育的投資比例；第二，鄉鎮一級政府雖然不再承擔農村教育投資的主要責任，但應該為其參與農村教育發展留出空間；第三，在新的教育經費體制下，應該正確處理國家投入和民間資本的關系，在確立農村教育依靠公共財政為主的情況下，繼續保持和激發民間資本參與農村教育發展的積極性。

結束語

城鄉教育差距由來已久，要完全消除是不可能的。但彼此之間的差距因該保持一定的度，必須控制在社會可以承受的范圍以內，差距過大必定會帶來發展的停滯和社會的動蕩。因此，國家在制定教育公共政策的時候一定要做到公正、公平，避免城鄉教育的“剪刀差”越來越大。在有必要的時候，要針對農村教育作出補償性和差異性的政策，以達到城鄉教育的均衡發展。

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