破解非水網地

摘 要：對于非水網地區大量出現采砂船這一新生事物，水上安全監管仍然存在很大難度，給海事部門監管提出了新的更高的要求。

關鍵詞：非水網地區 采砂船 安全監管

臨汾市位于山西省中南部，地處黃土高原，屬于典型的非水網地區。隨著國家拉動內需，各類工程項目需要的黃河沙致使黃河挖砂船舶發展迅猛。據不完全統計，目前臨汾市沿黃四縣已有200多艘，絕大多數采砂船均屬于無證經營，給水上交通安全帶來了極大的隱患。對于非水網地區大量出現采砂船這一新生事物，水上安全監管仍然存在很大難度。

縣（鄉、鎮）政府內河交通安全管理主體責任制落實難

一是一些主要領導同志對內河交通安全管理工作職責劃分不清，認識不夠，認為采砂船舶不像客船那樣安全責任重大，一般也不會出現什么重大人員傷亡事故，頂多是一些財產損失，因此對采砂船舶的管理沒有引起足夠的重視；二是當地財政困難，不能保證水上交通運輸和安全保障方面投入；三是縣鄉政府對內河交通安全宣傳教育力度不夠，缺乏對水上運輸安全源頭管理；四是鄉鎮船舶管理員多為兼職，縣鄉政府不能為其履行職責提供必要的條件保障，缺乏工作積極性。另外，對于采砂船舶的管理也是由多個部門聯合管理，包括航道、水利、海事、國土等部門，政出多門，也造成了對采砂船舶的管理界線模糊，職責不清，不能直接有力地對船舶進行管理，致使采砂船舶一度甚至處于無序失管失控狀態。采砂船不斷數量在增加，如何變堵為疏，是縣（鄉鎮）政府部門要切實考慮的重大問題，切不可掉以輕心。

海事自身體制不完善

海事部門作為執法部門，現在既不是行政部門編制，又不是財政事業編制，而是自收自支事業單位，由于本地區屬非水網地區，水運欠發達，實際工作只能以安全監管和服務為主，只有社會效益，沒有經濟效益，根本達不到自收自支，再加上大多數基層海事部門在貧困縣，海事經費也得不到當地財政保障，直接影響工作開展。其次，海事部門設置有的設在交通局，有的和運管合署辦公，人員和工資由地方管理，業務受上級海事部門指導，沒有統一的管理體制和制約機制，對落實海事工作和保證工作質量影響很大。

法制不健全制約了對采砂船舶的有效監管

《中華人民共和國內河交通安全管理條例》雖然明確規定了海事部門是水上交通安全的行業管理部門，山西省也于2007年出臺了《山西省水上交通安全管理辦法》，有力地促進了各項水上安全監管工作的落實，但是都沒有對采砂船舶的管理提出明確的管理方向和具體辦法，致使這一新生事物在監管過程中開始出現一些問題，缺少法律依據，成為采砂船舶安全監管工作的難點。據了解，河道采砂一直沒有專門的法律來規范，法律不健全是治理采砂的一大障礙。航道、國土、海事、水利、地方政府都介入，關系錯綜復雜，難以協調。

管理手段落后

在該非水網地區，采砂船多在偏遠山區，隱蔽性強，靈活性大，出入無常，很難監控。而且很多采砂船在地級市交界處，采砂的地界管理模糊，也給管理帶來一定難度。由于各個相關部門某種利益相關的問題，也難免會出現一些地方保護主義，更是給采砂船的管理帶來了更大的難度，甚至使采砂船一度出現失控失管的狀況。

從業人員和執法人員素質相對偏低

臨汾市的船員，多是放下鋤頭走上船頭的農民，由于教育、培訓工作跟不上，導致思想觀念的落后和安全意識的淡薄，普遍存在文化低、操作技能差、應急能力差、安全意識差、法制意識差的問題，私自造船、非法下水作業、不服從相關部門的管理等情況多有發生。近年來，多方政策又強性規定不允許海事部門對船員進行專業培訓，要求考培分離，這對于大政策來講是絕對沒有任何問題的。但對于非水網地區來說，的確有些實際問題存在。臨汾市船員多在偏遠的山區，當地無法成立專門的船員培訓機構，即使有人有意向想要成立培訓機構，短期內也很難達到上級部門所要求的資質，而要求這些船員千里迢迢地趕赴省城去參加培訓，顯然有些不切實際。從執法隊伍來說，臨汾市基層海事人員多為從其它行業轉到海事工作崗位上，不同程度存在著業務能力不強，專業技能偏低的問題，雖然也采取了一些短期培訓的辦法，但實際工作能力還是差強人意，差距較大。

執法難，執法程序復雜

由于臨汾市的水運業不發達，監管船舶多為低質量船舶，監管相對人大多數為當地村民，生活艱苦，因此，海事部門的監管方式也只能以批評教育、正面引導為主，根本不能采取罰款的手段和收取相對人的任何費用。一直以來海事部門都沒有辦理相關的收費許可，因此也無法對船舶及經營人采取真正意義上的罰款，沒有正規的罰款票據，也無法對罰款進行正規的管理和使用。另外，根據《內河安全管理條例》對船舶進行處罰，罰款額度也相對較高，在非水網地區執行起來，的確是困難和有些不切實際。再者，執法成本高，執法文書難以下達。根據正規的海事管理處罰文書，如果對無證船舶進行扣押，將是一系列的管理問題，而不是簡單的扣押船舶這一種行為，如扣押在哪，如何管理，扣押手續如何辦理，扣押船舶的保管費用及看護等等，都是一系列的棘手問題。因此，對挖砂船舶的管理，就形成了一種“你來我停，你走我挖”的尷尬局面。而無法真正對其進行有效的管理。

監管對策

提高認識，進一步增強責任感。挖砂船舶的水上交通安全監管工作是一項涉及面廣、綜合性強，事關人民生命財產和社會穩定的大事。各級鄉鎮政府則擔負著水上交通安全監管工作的主體責任，海事部門負行業監管責任，企業或個體經營人則是船舶第一責任人。因此，各部門要高度重視，本著對人民群眾生命財產安全高度負責的精神，強化對采砂船舶的水上交通安全監督管理，牢固樹立“安全第一、預防為、綜合治理”的思想，把挖砂船舶的管理做為重點來抓。海事部門要做好政府部門的好助手，好參謀，積極發揮行業監管的作用，及時把信息反饋給政府，督促縣鄉鎮政府做出正確反應，提高各級政府對采砂船舶的重視。要建立健全“政府、行業主管部門、監督管理部門、經營管理單位、水上運輸企業、船舶所有人、經營人層層落實”的安全責任制。組織、協調各有關部門依照有關法律、法規的規定，落實責任，加強協作，切實履行安全管理職能。

隨著時代的發展，安全問題越來越被人重視，水上安全在非水網地區也一再被提起，各級領導也更加地重視水上安全，對海事工作的支持也在逐步提高，借著全國稅費改革的東風，海事機構調整改革也將會越來越順應形勢發展，也將會越來越利國利民。各部門要抓好源頭管理，理順管理關系，做到各司其職，各負其責。

加強立法，制定切實可行的挖砂船舶管理的地方性法規。可以參照水網地區及長江航道一些關于采砂船舶管理的規定，制定出適用性強，可操作性強，適合臨汾市的管理規定。雖然在非水網地區，由于沒有順航道航行，沒有嚴格劃分禁采區和可采區，但挖砂船舶對水利、地質及航道的影響是不容置疑的，央視及一些地方性電視新聞對此也時有報道，因此，各相關部門不僅要高度重視采砂船舶無序管理帶來的危害，防患于未然，不要非到了不可挽回的局面才引起大家的重視，更要制定符合本地安全發展的法規，為挖砂船舶的管理提供強有力的法制支撐。

加大投入，提高管理手段。精良的裝備是海事機構最大發揮職能作用的重要保證，也是做好水上交通安全監管工作、提升管理手段和服務水平的基礎環節。從目前情況來看，臨汾市的執法裝備相對滯后，必須積極爭取各級人民政府、交通主管部門的大力支持，不斷加大投入力度，努力提升執法裝備的數量和質量，有力地保證海事人員在日常監管和應急救助過程中發揮重要作用。比如候馬市，對澮河二庫安裝了監控攝像，使管理對象時刻處于監控之中，確保安全無事故。

加強培訓，不斷提高人員素質。人員素質的高低，直接影響著水上交通安全監管的效果。海事機構執法人員相當部分為非專業人員，在實際工作中不適應、不符合的問題日漸顯現，成為制約臨汾市水上安全發展的重要因素。因此，必須進一步加大培訓力度，結合海事專業的學歷教育等方式，將培訓人員、目標、內容、計劃列入重要的議事日程，從科學發展的角度，從安全發展的角度，使全市海事專業人才達到60%以上，更好地適應海事發展的需要。對于船員培訓方面，要因地制宜，適當權力下放，設立一些便民的培訓站、點，服務上門，重點在于崗前安全培訓，盡量降低船員培訓的成本，提高船員獲取適任證書的積極性，逐步消除無證上崗現象。

盡快制定符合本地實際的、操作性強的全省統一的執法文書，針對非水網地區，罰款額度與當地百姓收入相對平衡但又要起到警示和懲戒作用的。目前，已出臺了《山西省水路交通管理條例》，（2011年10月1日起施行）為山西省水運事業的安全發展提供強有力的法制支撐。

（作者單位：山西省臨汾市地方海事局）