人民銀行開展預算資金績效評估工作的探討

摘 要：建立預算資金的績效管理機制、開展預算績效評估是促進人民銀行提高預算管理水平的有效途徑。本文在分析人民銀行實施績效評估的優勢和面臨困難的基礎上，重點探討了建立績效評估機制的前期準備工作，并以反假貨幣經費為例，提出了對行政事業類支出進行績效評估的實施方案，為人民銀行全面開展預算績效評估提供一定參考。

關鍵詞：預算；績效；評估

Abstract：Establishing budget funds performance management mechanism and assessment is an effective way to improve the level of budget management of the PBC. In this paper，based on the analysis of the advantages and the difficulties faced by the PBC in performance evaluation implement，it focuses on the preparatory work PBC did to establish performance evaluation mechanism. It also takes the funds which used for anti-counterfeit currency as example，in order to come up with the proposal for performance evaluation of the administrative expenditure，and to provide reference for the PBC budget performance evaluation.

Key Words：budget，performance，assessment

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）07-0047-03

一、人民銀行預算績效評估的內涵

預算績效管理是指根據部門使命、部門目標確定預算資金支出范圍和金額的公共管理模式。在這一模式下，績效管理的重點是看“花的錢是否值得”，是否有利于提高工作人員的責任意識，有利于控制和節約成本，提高資金使用效率，目標為構建覆蓋“事前績效目標、事中績效運行、事后績效評估和反饋”全過程的管理體系框架。其中，績效評估是績效管理的核心，完善的績效評估制度是健全績效管理機制的關鍵。績效評估是指通過選取合理的財務指標和非財務指標，按特定程序和標準對一定時期內各職能部門的績效進行客觀、公正和準確的評估，從而反映其在評估期內的財務運行狀況及其績效成果。

人民銀行的預算資金績效管理，應立足于中央銀行職能特點，圍繞履職需要和業務發展目標，在現有財務管理制度基礎上，以績效目標為導向，將績效管理與預算編制、執行和監督融為一體，實現人民銀行預算管理模式從投入型向支出型的轉變。人民銀行績效評估的目標是建立有效的預算激勵與約束機制，促進職能部門提高服務水平，節約運行成本，加強過程控制，優化資源配置，實現人民銀行組織價值的最大化。

二、人民銀行實施績效評估的優勢分析

（一）預算管理工作機制日漸成熟完善

人民銀行自2006年實行部門預算，預算管理理念已較為普及，各級分支機構現已形成以會計財務部門為核心，辦公室、科技、貨幣金銀、人事、后勤等預算資金使用部門組成的職責明確、協調合作的預算管理工作機制，預算管理的責任意識和法律觀念日益深化。同時，各級分支機構建立起預算管理責任與考核機制，對預算管理的各項工作進行跟蹤評價，保障了預算編制、分配、執行等環節的標準化和規范化，為績效評估的開展提供了有力的組織和制度支持。目前，部門預算工作開展多年，各級分支機構已逐步培養出一批對人民銀行預算工作比較了解、具有預算管理經驗的人才，為績效評估的開展提供了一定的人力支持。

（二）實施項目資金“追蹤問效”，為績效評估積累了一定經驗

自2008年開始，部分分支機構制定了專門的檢查輔導辦法，對縣支行辦公樓維修改造項目的立項、實施、審計等實施“追蹤問效”。中心支行根據“完成一個維修改造項目，即徹底改善一個縣支行辦公條件”的目標，要求縣支行確定維修改造可行性方案、提報詳細的資金預算并報分行備案，分行審查確定是否安排項目以及具體分配的金額，打破了以前年度對預算資金平均分配的慣例，體現了績效評估的結果導向原則。中心支行全程參與對維修改造資金的使用和控制，加強對項目招投標、合同簽訂、材料采購等環節的跟蹤管理，嚴格按工程進度合理撥付資金，確保以有限的資金做更多的事，體現了績效評估的效率要求。分支機構委托有資質的審計中介對維修改造項目實施審計，符合績效評估的公開、公正要求，保障了評估結果的客觀性、權威性和準確性。

（三）集中采購工作的深入開展為績效評估提供了技術支持

人民銀行各級分支機構的集中采購工作開展多年，現已建立起較為完備的工作機制，在采購計劃的制定、采購項目的立項、采購過程的評審、采購結果的驗收、采購結果的統計分析等方面，積累了豐富的理論和實踐經驗。集中采購的多個環節體現了績效管理的思想：一是通過分析需求，制定集中采購計劃，體現了績效評估的目標導向要求。二是以招投標等方式確定供應商，確定最優采購方式，體現了績效評估的效率要求。三是集中采購管理過程中，各職能部門形成各司其職、各負其責、協調配合的管理模式和責任意識，為開展績效評估奠定了組織基礎。

三、人民銀行實施績效評估所面臨的現實困難

（一）績效評估尚未形成廣泛的群眾基礎

在人民銀行現行預算管理機制下，預算管理側重于控制超支，涉及的主要為會計財務和相關預算資金使用部門，其他職能部門因主要負責專業事項辦理，對預算具體情況了解不深，績效觀念和責任意識尚未深入人心。績效評估需要各部門結合發展規劃和工作計劃在預算執行、預算資金使用效率等多方面開展自評及考評，如果缺乏職能部門的理解和支持，績效評估的預期目標將難以達到。

（二）績效評估結果并非為評價預算資金績效的唯一依據

人民銀行作為中央銀行，在履行制定和實施貨幣政策、維護金融穩定等職責過程中容易受到經濟、社會等諸多因素的影響，預算資金績效的制約因素較多且量化較為困難，績效評估結果只能夠反映通過特定評估方法和程序得出的結論，無法囊括所有因素產生的影響，不能完全作為判斷人民銀行管理和使用預算資金效益和效率的依據。

（三）績效評估指標的設計仍存技術性難題

根據人民銀行承擔的職責，很多預算支出的成效不易進行指標化，績效評估指標的科學性、合理性和可操作性難以準確把握。例如，居民對假幣的識別能力不能直接體現在收繳的假幣數量上，安全防衛水平不能直接體現在安全設施的建設數量上，此類預算支出在績效評估指標設計方面的困難將影響評估結果的準確性。

四、人民銀行預算資金績效評估的機制探討

從上世紀80年代英國政府的“雷納評估”，到1993年美國政府通過的《政府績效與評價法案》，預算績效管理與評估逐漸受到西方政府的重視與應用。就我國而言，從建立預算績效評價體系，到推行行政問責制度和政府績效管理制度，國內地方政府積極部署和推進預算績效管理的試點工作，并取得了一定成效。人民銀行可以借鑒和運用國內外的做法和經驗，結合自身職能特點，從制度、技術和人才等方面入手，做好相關準備工作，逐步建立起適合人民銀行業務需要的績效管理和評估機制。

（一）制定預算資金績效評估的制度規范

績效管理作用的發揮離不開它所應用的組織環境、組織結構和運行程序等制度規范。當務之急是著眼于人民銀行預算資金管理機制現狀，堅持制度先行，在實踐中不斷總結提升經驗，逐步構建層級配套、功能協調、覆蓋到位的績效管理制度規范，推行結果導向的績效管理模式，夯實績效評估的制度基礎。

（二）建立科學合理的績效評估指標體系

績效評估指標體系包括績效評估指標、評估標準和評估方法等，科學、合理的績效評估指標體系是開展績效評估的前提。人民銀行作為預算資金使用單位，績效評估的原則與其他政府部門有相似之處，但作為金融市場的調控者，在績效評估的方法等方面又存在較大差異。因此，需根據自身的履職特點和賬戶設置，建立有針對性的績效評估指標體系，為績效評估提供有力的技術支持和操作依據。

（三）培養專業的績效評估人才

專業的績效評估人才、權威的績效評估團隊是開展績效評估的保證。如果由人民銀行內部人員實施績效評估，容易混同于常規的監督檢查，導致評估工作缺乏權威性；如果委托社會獨立的評估機構則會加大費用支出，而且對于一些特殊的項目，例如貨幣發行費、安全防衛費等，社會評估機構也缺乏相關經驗。因此，從長遠規劃和成本考慮，應考慮培養專業的績效評估人才，成立相對獨立的績效評估團隊，從而保證績效評估的公開、公正和透明。

五、人民銀行預算績效評估實施方案的初步構想

現以反假貨幣經費為例，探討績效評估的目標設定、運行監控、實施評估和評估結果的運用，通過運用一定的評估方法、量化指標及評價標準，對反假貨幣宣傳、培訓的執行情況、執行效果等進行綜合性考核和評估。

（一）績效目標設定

科學合理的績效目標是預算編制安排的前置條件，是預算執行、績效監控和評估的依據。反假貨幣績效目標應根據貨幣金銀等部門在人民幣宣傳、培訓方面所要達到的年度工作目標設定，并在納入部門預算時進行申報，與部門預算同步審核。假設年度目標是提高城市居民對假幣的識別能力，維護人民幣正常的流通秩序。則其績效目標可設定為：用盡量少的資金，提高某市居民對第五套人民幣的識別能力，維護該市人民幣良好的流通秩序。具體工作計劃包括：分2批印制10萬份反假宣傳材料用于廣場宣傳；制作反假宣傳片1部，通過該市電視臺循環播放；開展2次針對各金融機構出納人員和所轄地區反假義務宣傳員的反假貨幣培訓等。同時，貨幣金銀等部門還應就上述工作計劃開展的必要性、可行性進行論證，明確工作程序、方法、資金、職責分工等，從使用源頭確立對預算資金的績效約束。

（二）績效運行監控

績效運行監控的目的是發現績效運行與預期績效目標發生偏離時，能夠及時采取措施予以糾正。對反假貨幣的績效運行監控可從以下幾個方面考慮：一是按季度開展業務總結并提交報告；二是由績效評估人員結合業務部門的總結，對其業務開展情況進行跟蹤，判斷是否符合預期目標，并提出糾正意見和建議。如果跟蹤監控結果顯示，人民幣反假活動的開展并未達到預期的效果，即可判斷與預期績效目標發生了偏移，績效評估人員應對阻礙因素進行排查，修正績效目標或調整計劃步驟，確保下一階段業務開展方向的準確性。

（三）績效評估實施

年度預算執行完畢后，績效評估人員要及時對預算資金的產出和結果開展績效評估，查找資金使用和管理中的薄弱環節，制定相應改進措施，進一步提高預算資金的使用效率和效益?？冃гu估包括評估計劃、評估工具、評估方法和評估指標。

1. 評估計劃。評估計劃包括評估目標、評估對象、評估人員等。一是確定人民幣反假宣傳、培訓的評估目標為其預算績效目標，評估對象為人民幣反假宣傳、培訓預算資金的使用效率和效益，成立專人組成的績效評估小組。二是由績效評估小組下達通知，要求貨幣金銀等部門提交預算資金績效的自評報告等相關資料。三是績效評估小組結合各類基礎數據、信息和資料，對人民幣反假宣傳、培訓活動實施情況進行評估，對預算資金使用的效率和效益進行判斷。

2. 評估內容。評估內容包括：人民幣反假宣傳、培訓是否達到預期效果，預算資金使用是否符合高效、安全、規范的要求，與以前年度或其他區域相比目標完成情況是否改進或不足，沒有完成既定目標的原因及補救措施等。

3. 評估方法。評估方法包括定量評估和定性評估。定量評估主要通過設置評估指標體系分析實際情況與目標之間的差異，得出評估結論。開展定量評估應充分掌握以前年度反假宣傳、培訓的基礎信息，利用數理統計方法測定支出的標準值或標準區間，然后將實際執行結果與標準值進行對比。例如，收集過去3—5年開展人民幣反假培訓的數據，設計統計模型，確定出當培訓對象為200—300人之間時，人均標準支出為0.50萬元。如果預算年度相同情況下的人均標準支出為0.40萬元，則表明預算資金使用效率提高。定性評估主要采用問卷調查、對比分析、定期考核等方式分析實際情況與目標之間的差異，得出評估結論。問卷調查主要用于分析反假宣傳、培訓活動的知曉度、關注度等情況；對比分析主要用于分析預算資金使用績效與同級分支機構、往年同類活動的差異；定期考核主要用于測定活動效果，可通過抽樣調查的方式進行。

4. 評估指標。與評估方法相對應，對人民幣反假宣傳、培訓的評估指標包括定量指標和定性指標。定量指標包括工作量指標和預算費用效率指標，其中，工作量指標主要涉及的是預算年度內人民幣反假宣傳、培訓的次數、受眾人數、資料印制數量、宣傳片播放次數等；預算費用效率指標主要涉及的是人民幣反假宣傳、培訓的經費支出相對于上年執行情況的節約率。定性指標包括程度類指標和運行類指標，其中，程度類指標主要涉及的是所轄金融機構、企業、市民對反假貨幣政策的知曉程度，受眾群體對人民幣反假工作的關注程度等；運行類指標主要涉及的是所轄區域建立人民幣反假查處、處置等流程體系的現狀，所轄區域重大假幣案件發生、破獲情況等。

（四）績效評估結果反饋和應用

根據評估結果調整和改善預算執行，是績效評估發揮作用的重要環節。對人民幣反假宣傳、培訓支出來說，若績效評估結果低于預期值，可以此評價責任人的工作成果，要求其增強預算績效觀念、責任意識和效率意識；在下一年度安排預算資金時，可采取更嚴格的方式對相關部門擬定的績效目標、可行性論證及實施方案進行論證和審核，逐步形成評估和整改相結合的績效責任機制。同時，通過全面梳理和評析，可發現績效管理中存在的不足并予以整改，并將績效評估結果以適當方式在單位內部公開，形成相互激勵與約束的氛圍，進一步深化績效的責任機制。

參考文獻：

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[2]成麗莉.完善人民銀行預算管理體制的思考[J].南方金融，2010，（12）.

（責任編輯 耿 欣；校對 XS）