北歐福利國(guó)家的財(cái)政政策

摘 要：致力于提升社會(huì)福利水平的財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論為北歐國(guó)家的財(cái)政政策制定和執(zhí)行提供了理論框架，使北歐國(guó)家逐步發(fā)展為福利國(guó)家。然而本文認(rèn)為該理論的某些假設(shè)并不切合實(shí)際。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策；福利國(guó)家；政策制定

Abstract：Fiscal policy theory which intends to upgrade social welfare level is the theoretical framework of Northern European countries fiscal policy formulation and implication，which helps the Northern European countries become welfare countries gradually. However，this paper considers that some hypothesis of this theory is not accordance with the reality.

Key Words：fiscal policy，welfare country，policy formulation

中圖分類號(hào)：F11.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2012）07-0068-04

在二十世紀(jì)50和60年代，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注“集體行動(dòng)”（collective action）?！叭绻粋€(gè)國(guó)家并非是個(gè)人融入整體的有機(jī)單位，也沒(méi)有一個(gè)關(guān)心世人的統(tǒng)治者”，而且國(guó)家僅重視個(gè)人的意見，那么，如何基于個(gè)人選票的綜合結(jié)果來(lái)指導(dǎo)政策制定？首先選民選出自己在政府中的代表，然后這些代表們可能會(huì)按照選舉前的承諾來(lái)制定政策。不過(guò)，這些代表可能并不能正確理解選民意見，甚至還有可能故意曲解選民的意見，來(lái)為自己或團(tuán)體謀取私利。此外，選民可能沒(méi)興趣投入時(shí)間和金錢來(lái)研究具體政策，因?yàn)橥顿Y意味著成本，他們可能認(rèn)為自己的選票在百萬(wàn)選票中微不足道，不會(huì)改變選舉結(jié)果，從而使問(wèn)題更為復(fù)雜。隨著政府職能的擴(kuò)大以及選民隊(duì)伍的壯大，這一問(wèn)題變得更加突出。選民很有可能會(huì)選擇“理性無(wú)知”（rationally ignorant）。因此，“中間選民”的概念是沒(méi)有價(jià)值的。有關(guān)“集體行動(dòng)”的論述很有意思也充滿智慧，但它對(duì)政策的實(shí)際制定并不能產(chǎn)生多大影響。

除了各種理論外，歷史上有些事件可能對(duì)其后政府職能的影響更大、更持久，并推動(dòng)了政府支出的增長(zhǎng)。這些事件包括二十世紀(jì)30年代的大蕭條、前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及“凱恩斯革命”（Keynesian Revolution）等。

一、財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論

北歐地區(qū)包括5個(gè)國(guó)家：丹麥、芬蘭、挪威、瑞典和冰島，其中，瑞典的面積最大、人口最多。在有影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家和其他專家的推動(dòng)下，迫于各種各樣的政治壓力，北歐國(guó)家于二十世紀(jì)50年代啟動(dòng)了一項(xiàng)進(jìn)程，該進(jìn)程使之在隨后數(shù)年內(nèi)發(fā)展成為世界上最發(fā)達(dá)的“福利國(guó)家”。而在進(jìn)程啟動(dòng)的20年前，“堅(jiān)定的自由放任主義學(xué)說(shuō)還主導(dǎo)著瑞典的經(jīng)濟(jì)學(xué)講壇”，其他北歐國(guó)家也是如此。在這一轉(zhuǎn)變期間，一些創(chuàng)建了“財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)強(qiáng)有力的學(xué)術(shù)指引施加了一定的影響，其中最重要的一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)這樣表述：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家的目的必須是創(chuàng)建一種經(jīng)濟(jì)模型，從而能夠提供有關(guān)財(cái)政政策效果的相當(dāng)準(zhǔn)確的信息”。財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論借鑒了弗里希和廷伯根（R.Frisch 和 J. Tinbergen）的觀點(diǎn)，即政府設(shè)定了一些擬實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，同時(shí)也擁有可用來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策工具。該觀點(diǎn)用于財(cái)政領(lǐng)域就是財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論。該理論重點(diǎn)關(guān)注政府?dāng)M實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、所擁有的工具以及二者之間的關(guān)系。在此理論下，政府目標(biāo)不僅僅限于凱恩斯主義的充分就業(yè)目標(biāo)，其最終目標(biāo)設(shè)定為提升社會(huì)或集體福利水平。

哈韋爾莫（Haavelmo）提出，“所謂的福利國(guó)家是指，無(wú)論在短期內(nèi)還是長(zhǎng)期內(nèi)，該社會(huì)的最終目標(biāo)是為其人民謀取經(jīng)濟(jì)福利”，“福利國(guó)家在現(xiàn)有社會(huì)下構(gòu)建了一套監(jiān)管規(guī)則體系，社會(huì)成員在此體系的約束下開展活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)該社會(huì)特有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，社會(huì)成員再推動(dòng)政治程序來(lái)改變游戲規(guī)則。因此，從中長(zhǎng)期來(lái)看，規(guī)則并非完全的內(nèi)生變量，它可以隨游戲的發(fā)展而改變。這與布坎南（James Buchanan）的觀點(diǎn)是不同的，他認(rèn)為，除非經(jīng)歷艱難的政治程序，否則規(guī)則、尤其是憲法確定的規(guī)則是無(wú)法改變的。

財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論的主要內(nèi)容是，政策制定者通過(guò)實(shí)施一定的規(guī)則和政策來(lái)實(shí)現(xiàn)提升社會(huì)福利水平的目標(biāo)。這與公共選擇學(xué)派或意大利《稅收原理及方法》一書中的觀點(diǎn)相去甚遠(yuǎn)。社會(huì)福利不僅僅反映為某一單項(xiàng)指標(biāo)，比如就業(yè)或者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而是多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)指標(biāo)。具體指標(biāo)由政策制定者來(lái)選擇，政策制定者隨著時(shí)間變化或政權(quán)更迭對(duì)指標(biāo)排序做出調(diào)整。在民主國(guó)家中，政策制定者尊重選民的意見，指標(biāo)排序會(huì)根據(jù)選民在民主選舉時(shí)表達(dá)的意愿來(lái)調(diào)整。此外，規(guī)則也應(yīng)因時(shí)而變。

反映社會(huì)福利的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)增長(zhǎng)、生產(chǎn)率增長(zhǎng)、通脹率、貿(mào)易平衡、收入分配、貧困率、適齡勞動(dòng)力等特定人群的失業(yè)率、女性就業(yè)率等。社會(huì)指標(biāo)包括預(yù)期壽命、犯罪率、識(shí)字率、環(huán)境質(zhì)量、患病率以及房屋擁有率等。

財(cái)政政策工具包括不同的稅種、稅收減讓、稅率等稅制特征，各類支出，支出特征等。在凱恩斯主義框架下，財(cái)政赤字可以作為一項(xiàng)財(cái)政工具來(lái)實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策和充分就業(yè)目標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、充分就業(yè)政策正是二十世紀(jì)60年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主流考慮，其他可用的非財(cái)政經(jīng)濟(jì)工具包括匯率、利率、監(jiān)管工具等。

在滿足一定技術(shù)條件的情況下，可以求出實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的各項(xiàng)工具的值。不過(guò)值得一提的是，現(xiàn)實(shí)生活中無(wú)法對(duì)社會(huì)福利進(jìn)行量化。實(shí)際上，社會(huì)福利是一個(gè)虛擬概念，而不是一個(gè)可以量化的值。因此，現(xiàn)實(shí)中只能由高層政策制定者來(lái)就各項(xiàng)指標(biāo)變動(dòng)對(duì)社會(huì)福利的影響做出判斷和評(píng)估。鑒于此，對(duì)政策制定者保持信任是至關(guān)重要的因素。如果單純基于數(shù)學(xué)求解的角度，則可能會(huì)得出需要對(duì)政策工具做出很大幅度甚至不切實(shí)際的調(diào)整，或者在實(shí)際操作中可能會(huì)遇到因僵化的財(cái)政法規(guī)等制約而無(wú)解的難題。在擁有有效工具的情況下，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，對(duì)政策工具做出的調(diào)整很可能在技術(shù)上和政治上均可行。不過(guò)，技術(shù)上可行并不代表政治上可行，或者技術(shù)解并不被重要政治集團(tuán)認(rèn)可為最優(yōu)。

上述討論的實(shí)質(zhì)就是財(cái)政政策理論。這一理論主導(dǎo)了北歐國(guó)家的理論界和思想界，并為這些國(guó)家及其他國(guó)家的財(cái)政工作提供了重要的理論框架。得益于這一理論，北歐國(guó)家主要在1960年至1975年間逐步發(fā)展成為福利國(guó)家。1969年，基于對(duì)該理論發(fā)展及相關(guān)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的貢獻(xiàn)，廷伯根和弗里希獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。1974年和1989年，米爾達(dá)和哈韋爾莫（Myrdal 和 Haavelmo）也因此分別榮獲了諾貝爾獎(jiǎng)。該理論主要論述了政府的職能，以及為實(shí)現(xiàn)理想政府職能開發(fā)出的政策工具。該理論還認(rèn)為，雖然社會(huì)福利無(wú)法計(jì)量，但可以大概就其具體內(nèi)容達(dá)成一致意見。鑒于北歐國(guó)家的社會(huì)同質(zhì)化特征，而且人們的社會(huì)歸屬感和凝聚力較強(qiáng)，對(duì)政府人士充滿信任，這一理論對(duì)北歐國(guó)家而言并非不切實(shí)際。即使如此，該理論仍存在一些問(wèn)題。

二、財(cái)政政策理論的假設(shè)

大多數(shù)理論都有假設(shè)，有時(shí)是明確的，有時(shí)是隱含的；有時(shí)切合實(shí)際，有時(shí)比較理想化。那么，財(cái)政政策理論隱含了哪些重要假設(shè)？這些假設(shè)切合實(shí)際嗎？我們就此討論如下：

假設(shè)一：首先假設(shè)存在一個(gè)神經(jīng)中樞，或是辦公室或是其他地方，“政府”在此決定政策目標(biāo)及政策工具，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的最終目標(biāo)。這個(gè)神經(jīng)中樞可以是總統(tǒng)、總理或者擁有實(shí)權(quán)的財(cái)政部長(zhǎng)的辦公室。不過(guò)，米爾達(dá)（Myrdal）將其稱為“有關(guān)單一集合主體的幻覺(jué)”，因?yàn)閷?shí)際上會(huì)存在政治價(jià)值相沖突的多個(gè)主體。神經(jīng)中樞較大程度上意味著存在一個(gè)統(tǒng)一集權(quán)的政府，因?yàn)槌侵醒肽軌蜉^緊密地控制地方行為，或者地方政府、機(jī)構(gòu)與中央政府的目標(biāo)大體一致并能配合行動(dòng)，財(cái)政分權(quán)會(huì)使問(wèn)題復(fù)雜化。而且，不能存在任何的委托—代理問(wèn)題。所以，此類政府更有可能存在于一個(gè)同質(zhì)社會(huì)中。此外，神經(jīng)中樞還意味著預(yù)算統(tǒng)一完整，只有支出的管理由地方負(fù)責(zé)；而擁有政治權(quán)力、管理工具以及管理技能的總理、總統(tǒng)或財(cái)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定預(yù)期目標(biāo)，并據(jù)此對(duì)政策工具做出方向及程度上的必要調(diào)整。

上述假設(shè)的另一層含義是所有預(yù)算有關(guān)的事項(xiàng)都要納入預(yù)算程序，任何一項(xiàng)預(yù)算決定都不能由不負(fù)責(zé)預(yù)算的機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)、地方政府、國(guó)有企業(yè)或者中央銀行來(lái)做出，而必須納入預(yù)算程序。所有預(yù)算決定，不管正式還是非正式的，都要直接或間接地由神經(jīng)中樞控制。雖然各級(jí)政府、各個(gè)擁有獨(dú)立權(quán)力的機(jī)構(gòu)或者政策不一的各部委會(huì)存在意見上的分歧，但不能出現(xiàn)各自決策的現(xiàn)象。而且，各級(jí)政府以及預(yù)算外機(jī)構(gòu)的預(yù)算都必須具有硬約束。此外，該假設(shè)還意味著可以隨時(shí)修正之前的錯(cuò)誤政策，比如過(guò)于慷慨的養(yǎng)老金支出等。

當(dāng)政策制定者就政策目標(biāo)或政策工具存在分歧時(shí)，必須在神經(jīng)中樞內(nèi)部予以解決。這涉及到政治權(quán)力、管理控制權(quán)以及政治權(quán)力的分權(quán)程度和運(yùn)用方式。政治權(quán)力部分來(lái)源于選民對(duì)政府的支持，部分是由一國(guó)憲法決定的。在現(xiàn)實(shí)世界中，政府對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制力也是影響政治權(quán)力的一項(xiàng)因素。

假設(shè)二：政府代表人士在政策決策時(shí)應(yīng)考慮公眾的利益，而不為其個(gè)人私利或者某一特殊團(tuán)體、地區(qū)的利益所左右。選舉過(guò)程之外，不存在強(qiáng)大的有效的游說(shuō)團(tuán)體，也不存在腐敗、尋租或國(guó)家俘獲（state capture）等現(xiàn)象。政策制定者不會(huì)實(shí)施有違公眾利益的“庶民”政策，即使該政策短期內(nèi)深受歡迎，并有助于執(zhí)政當(dāng)局贏得連任。而且，選舉周期對(duì)預(yù)算決策不會(huì)產(chǎn)生影響。但實(shí)際上，包括公共選擇學(xué)派在內(nèi)的很多文獻(xiàn)研究表明，上述假設(shè)在有些國(guó)家非常不切實(shí)際。此外，各國(guó)政府的差異很大，上述假設(shè)對(duì)有些政府很適用，而對(duì)有些政府而言則根本無(wú)法達(dá)到。

假設(shè)三：在預(yù)算決策時(shí)，政府能夠買到最好的經(jīng)濟(jì)分析和經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型。這些分析和模型必須基于可靠的數(shù)據(jù)、無(wú)偏預(yù)測(cè)以及籍以建立起政策工具與政策目標(biāo)變動(dòng)之間關(guān)系的合理的為人所接受的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

基于上述分析，政策制定者應(yīng)該能夠較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)出某種政策工具的一定變化將引起相應(yīng)政策目標(biāo)產(chǎn)生多大變動(dòng)，并且不會(huì)出現(xiàn)基于直覺(jué)、印象、意識(shí)形態(tài)、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)、有偏預(yù)測(cè)、選舉承諾或僅僅是出于對(duì)抗前任政府而進(jìn)行決策的現(xiàn)象。

幫助創(chuàng)建了“財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)理論”的倫德伯格（Lundberg）委員會(huì)就致力于實(shí)現(xiàn)上述理想結(jié)果。但是，對(duì)凱恩斯經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型的熱情過(guò)后，盧卡斯等其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究對(duì)上述模型能否得出可靠的預(yù)測(cè)結(jié)果提出了強(qiáng)烈的理論上的質(zhì)疑。基于凱恩斯假設(shè)的穩(wěn)定政策模型因以下兩點(diǎn)而受到批評(píng)：一是認(rèn)為政策制定者免于政治干擾，因此其政策決策不會(huì)受到政治因素或選舉周期等因素的影響。鑒于此，這些政策制定者能夠做到“以豐補(bǔ)歉”，長(zhǎng)期內(nèi)可以保持財(cái)政平衡，因此不會(huì)出現(xiàn)任何政府債務(wù)的積累。二是認(rèn)為公眾對(duì)政策只會(huì)消極反應(yīng)。即在政策出臺(tái)前或?qū)嵤r(shí)，公眾不能預(yù)測(cè)到政策的實(shí)施及其效果，因此也不會(huì)理性應(yīng)對(duì)。而且，公眾不會(huì)對(duì)財(cái)政赤字的不可持續(xù)性產(chǎn)生擔(dān)憂，從而影響經(jīng)濟(jì)主體的心理及其決策。

假設(shè)四：財(cái)政政策工具通常寫入法律。因此，只有通過(guò)實(shí)施新法或修訂舊法才能對(duì)政策工具做出改變。這就提出一個(gè)問(wèn)題：行政長(zhǎng)官對(duì)政府立法部門的管控力有多大？美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，行政長(zhǎng)官的權(quán)力有限，而且行政長(zhǎng)官和立法機(jī)構(gòu)可能為不同的黨派所控制。行政長(zhǎng)官的管控力受社區(qū)同質(zhì)性以及財(cái)政制度等因素的影響。有時(shí)候，立法的實(shí)際結(jié)果可能與其初衷大相徑庭，而且并不必然是結(jié)果好于初衷。此外，提交給議會(huì)的法案及通過(guò)的法律應(yīng)該具體且盡可能不模糊。而且，法律不能導(dǎo)致有關(guān)各方的信息不對(duì)稱或解讀不一，包括政府與公眾之間、政策制定者與擬寫法律的公務(wù)員之間以及政策制定者與法規(guī)實(shí)施者和管理者之間等。

應(yīng)盡量明確某部法律是關(guān)于哪種政策工具的，在某部法律中明確擬改變的政策工具以及擬影響的政策目標(biāo)是可以做到的。此外，法律應(yīng)盡可能避免處理或針對(duì)多個(gè)目標(biāo)。正如廷伯根（Tinbergen）所強(qiáng)調(diào)的，雖然經(jīng)濟(jì)政策中用一項(xiàng)政策工具來(lái)影響多個(gè)目標(biāo)的現(xiàn)象并不少見，但通常比較低效。

假設(shè)五：行政機(jī)構(gòu)對(duì)政策工具必須擁有民主社會(huì)所能實(shí)現(xiàn)的最大程度的控制權(quán)。（1）立法機(jī)構(gòu)必須擁有批準(zhǔn)或否決行政長(zhǎng)官所提議案的特權(quán)。此外，立法機(jī)構(gòu)還應(yīng)擁有以一定方式完善、闡明或修改所提議案的特權(quán)。但是，如果未經(jīng)行政長(zhǎng)官同意，立法機(jī)構(gòu)不能對(duì)議案做出根本性改動(dòng)，或者不適當(dāng)?shù)赝涎訉?duì)議案的處理。政府行政機(jī)構(gòu)而不是議會(huì)依據(jù)憲法的明確授權(quán)控制經(jīng)濟(jì)政策工具。（2）政府各部門必須相互協(xié)調(diào)、和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，不能各自推動(dòng)存在沖突的立法。我們所稱的“神經(jīng)中樞”必須能夠處理解決任何內(nèi)部沖突。（3）大多數(shù)自主性支出或稅收決定必須在預(yù)算年度內(nèi)實(shí)施。除了必需數(shù)年方能完成的大額投資項(xiàng)目，預(yù)算授權(quán)的支出項(xiàng)目不能延跨幾個(gè)預(yù)算年度來(lái)實(shí)施。當(dāng)然，與養(yǎng)老金支付等有關(guān)的項(xiàng)目或者會(huì)降低政府自由度的項(xiàng)目不受此限制。如果尚存在大量未使用資源或未償付債務(wù)，則不應(yīng)認(rèn)定預(yù)算年度已經(jīng)結(jié)束，否則財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)及預(yù)算效果的影響更難確定。當(dāng)然，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性理由認(rèn)為預(yù)算年度必須是一年。（4）在上游由行政長(zhǎng)官做出、議會(huì)批準(zhǔn)的決定，不能在下游因各層面存在的委托—代理問(wèn)題而被扭曲。中央部委、公共機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)甚至地方部門都可能產(chǎn)生委托—代理問(wèn)題。如果委托—代理問(wèn)題比較嚴(yán)重，上層發(fā)出的信號(hào)在下游部門實(shí)施時(shí)就會(huì)遭到扭曲。因此，當(dāng)政策效果傳導(dǎo)到居民層面時(shí)，則可能與其初衷已大相徑庭（坦齊，2000）。如果委托—代理問(wèn)題比較普遍，政策工具調(diào)整產(chǎn)生的影響將與所期望的相差甚遠(yuǎn)。立法越不清楚，人們?cè)骄哂挟愘|(zhì)性，委托—代理問(wèn)題就會(huì)越嚴(yán)重。

三、財(cái)政政策實(shí)證理論

阿爾西納（Alberto Alesina）、塔貝利尼（Guido Tabellini）、德拉任（Alan Drazen）、佩爾松（Torsten Persson）、哈根（J.von Hagen）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)建了財(cái)政政策實(shí)證理論。該理論更加關(guān)注財(cái)政機(jī)構(gòu)及制度安排對(duì)政策效果的影響，并且認(rèn)為，圍繞預(yù)算程序的財(cái)政規(guī)定尤其重要。如果有了好的機(jī)構(gòu)和制度安排，就能夠?qū)嵤┖玫恼?，?shí)現(xiàn)好的成效。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) GX）