新政十年：變與不變

2002年，胡溫上臺伊始，人們抱以很強烈的期待，而剛上臺的新一屆領導集體也不負眾望，減免農業稅的政策，引來一片叫好聲。也是在那一年，胡錦濤召集中央政治局集體學習憲法，并開創了政治局集體學習的風氣，被視為“胡溫新政”開啟的信號。

但是，隨著時間的推移，“胡溫新政”消失在人們的腦海里，人們慢慢對這一屆政府習以為常，甚至有不少人略顯失望，喊出了“失落的十年”這樣的話。

十年“新政”

對1978年以來的中國來說，改革是個歷久彌新的話題，甚至有成為執政黨的意識形態之勢。

從“文革”結束到1980年代末，可以說是改革的春天，從經濟到政治，改革力度之大，前所未有。但是經歷1989年的動蕩之后，改革隨即陷入停滯。盡管在1992年之后，鄧小平“南巡”講話使改革得以重啟，但是由于領導人權威削減和中國發展進入新階段等原因，已經沒有了1980年代的那種改革陣勢。20年來的改革，基本停留在經濟體制改革上，政治改革進展非常有限。

胡溫十年的改革，和前任改革有著很強的連續性，雖然沒有大的突破，但仍有一些值得注意的努力。

“深化行政管理體制改革”或許是十年來我們聽到的關于胡溫政府的報道中使用最多的詞組之一，也必然會被胡溫政府列為重要的政績。十年來，胡溫領導集體在“加快政府職能轉變”上確有進步。

2001年迄今，國務院已先后分六批取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的近七成。通過這些舉措，把一些本“不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好”，客觀上使市場在資源配置中的基礎性作用得到進一步發揮，公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用得到加強。

今年10月10日，國務院發布的《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》提到，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。”這“兩個凡是”一出，即引起強烈反響和期待。

2003年和2008年，政府先后組織進行了兩輪機構改革，寄望通過改革探索出一個實行職能有機統一的大部門體制，解決機構設置過多、職責分工過細等問題。這其中以廣東順德為代表，將此前的41個部門，改為16個部門，解決了以前的“有權力無責任”現象。

為緩解基層財政困難，逐步解決政府預算級次過多等問題，2006年中央一號文件提出，有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制改革。2010年以來，本屆政府選擇部分省市開展省直管縣和經濟發達鎮行政管理體制改革試點，推動事權、財權向試點縣、鎮下放，力圖強化其社會管理和公共服務職能，構建符合區域特點和發展要求的體制機制。財政部在2011年明確提出，財政“省直管縣”的改革試點于2012年要在除少數民族地區之外的各省級行政區實現全覆蓋。

取消農業稅之后，“鄉財鄉用縣管”的改革試驗在安徽等地應運而生，并在全國大部分省份得到推行。“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”這兩項改革的內在邏輯，是創造在省以下通過實行“扁平化”改革減少財政層級的新局面。

在推進政務公開方面，胡溫領導集體于2007年出臺了《政府信息公開條例》。目前大多數中央部門和地方公開了財政預算、決算和“三公”經費使用情況。

黨內民主也是被胡溫政府引以為傲的一個功績，也被許多體制內知識分子視為中國民主化的突破口。公推直選、票決制、提案制度、黨代會常任制等黨內民主實現形式被明確下來，而新的擴大黨內民主的實現形式依然在不斷探索，且范圍越來越廣。

國慶節前后，《人民日報》刊文總結司法體制改革說：“司法體制改革作為我國政治體制改革的重要組成部分，10年來，從黨的十六大吹響‘推進司法體制改革’的號角，到黨的十七大作出‘深化司法體制改革’的部署，‘看得見的公正’、‘能感受的高效’、‘被認同的權威’在日益深化的司法體制改革中成為現實。”

2004年，“國家尊重和保障人權”明確寫入憲法修正案。2012年十一屆全國人大五次會議通過《關于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》，將“尊重和保障人權”寫入《刑事訴訟法》總則。通過改革死刑復核制度、完善刑事訴訟證據制度、改革監獄體制、完善辯護制度等措施，由此似乎可以看到當局在保障人權方面的進步。

此外，胡溫十年在私有產權的保護上有所推進。中共十七大報告提出，“堅持平等保護物權”。2007年10月1日起實施的《物權法》明確規定，不論是國家、集體物權還是私人和其他權利人的物權受到侵害，都應受到法律的保護。公共財產權利和私人財產權利在法律上不再有差別，而是平等受到保護。

失落的十年

通過以上總結來看，胡溫領導集團執政十年，政績看起來是十分醒目的。但是，很多改革看起來很美好，仔細推敲起來卻是非常脆弱的。

減免農業稅后，一個直接的好處是減輕了農民負擔。然而，也造成了基層政府收入的減少，為了補充地方財政收入，全國各地不同程度地出現大量以“公共利益”為旗號，強拆農民房屋、強征農民土地的現象。

在制約政府權力上，十年來當局雖然有過不少改革舉措，但是在涉及根本的問題上，仍然不敢有所突破。

以《預算法》修訂為例，這么大的一件事情，竟然是“靜悄悄地”進行的。了解和跟蹤這次預算修法歷程的人會知道，雖然這次預算法的修訂，之前曾在財政學界、法學界、政治學界和經濟學界進行過廣泛的理論討論，在中國立法機關和政府行政部門內部，也經過了極其復雜“博弈”和“協商”，但《預算法修正案（草案）》最后是由政府行政部門主導起草的，而專家學者的參與程度非常低。審視本次《預算法》修正案草稿，不僅低調公布，全文也未能披露。

司法改革被胡溫政府視為一大政績，并于去年宣布“中國特色社會主義法律體系已經形成”。然而，盡管法律體系“已經形成”，但在實踐過程中卻并不能完全落實。更值得一提的是，這十年來的司法改革一直“始終堅持黨的領導和中國特色社會主義方向，全面把握黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上的基本要求”，這就注定了司法獨立這個理想的改革目標無法實現。而在現實中，卻轉到人民司法路線，“真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民”。

據學者于建嶸觀察，司法地方化已經成為當前中國必須面對的一個嚴重的問題。“對地方法院和檢察院來說，‘書記管著帽子，市長管著票子，政法委管著案子’已成為常態。司法機關成為了地方黨政搞地方保護主義的工具，甚至成為了地方主要領導人打擊異己，巧取豪奪的工具。”

人大代表大會制度被中共視為根本政治制度，然而長久以來，此制度卻形同虛設。對此，有學者強調，改革可以自做實人民代表大會制度始，但是從近兩年蜂擁而出的公民自薦參選人大代表幾乎全軍覆沒，可以看出這純粹是一廂情愿。而在體制內，一些地方領導試點人大代表專職化，比如四川羅江縣，但是很快被全國人大常委會叫停，甚至不惜修改代表法來加以限制。

當前的改革之所以沒有根本性突破，緣于一黨執政的現實，這種體制下改革的主體只能是執政黨，改革的前提是保持執政黨長期執政。

體制內知識分子將目光轉向執政黨改革，寄望于通過黨內民主帶動社會民主，然而中共黨內民主并未超越“穩妥”的“界限”。

在一黨體制下，將改革的希望訴諸現代政體都不可或缺的行政、立法、司法，是很勉強的，雖然這些都可能是改革會涉及到的。

要知道，一黨體制的根本問題不在于立法、司法、行政三權，而在于黨權、政權和公民權的關系如何平衡。拋開黨權和公民權談改革，最可能的結果是換湯不換藥，依然不能解決現實問題。

伴隨著無效的改革和拙劣的治理，中國的社會矛盾仍然在不斷加劇，針對此，自去年始一股呼喚“頂層設計”的風潮又起了。但若沒有上下互動，僅僅靠頂層設計，這只能是無力的空想。

中國未來的出路

當下中國改革，不缺少路徑，缺的是改革的動力，是執政當局對民間訴求和地方探索的制度回應。何以至此呢？

我們常常聽到改革被“既得利益集團”操控，成為少數人分配利益的工具。改革的決策者和執行者沒有面向大眾改革的意愿。

中國的問題在于執政集團對政治、經濟、社會、文化等各方面管得太多。真正的改革本質上是一個放權的過程。官方還權于民間，中央還權于地方，將是必由之路。但從當前政府部門改革即可看出，涉及利益問題時改革的阻力之大，主動的放權運動幾乎不可能。因此，這一層面的改革只會在民間和地方倒逼之下發生。

面對推而不動的“改革”，有學者指出，改革已經走到了盡頭，目前的出路只能是“民變帶動官變”，改革的動力在民間。那么，如何才能實現人人都是改革者呢？至少公民應該改變意識，要知道威權體制的轉型中，雖然前有蔣經國，后有吳登盛，但是自上而下的改革可遇而不可求。

改革的利益應在所有公民之間來平衡，公民應該成為改革的主體。

但是值得一提的是，無論是順應民意和時代潮流的蔣經國和吳登盛，還是站在人民對立面逆歷史潮流的卡扎菲，他們的結局都是由底層民眾決定的。在開放社會，公民社會得以發展，權利意識的覺醒，成為改革的動力。

更值得一提的是，以公民社會為基礎的改革轉型，相對自上而下的改革，會更加全面深入，更為不可逆。

或許有人會問，這一步走得通嗎？別著急，透過烏坎事件以及東部沿海城市發生的以環保為議題的公民運動來看，事情已經在悄悄地起變化了！